SO SÁNH QUI TRÌNH LẬP PHÁP GIỮA THỤY ĐIỂN VÀ VIỆT NAM

TÀO THỊ QUYÊN

Thuỵ Điển là quốc gia Bắc Âu có thể chế chính trị quân chủ lập hiến. Là một nhà nước đơn nhất, các đơn vị hành chính ở Thuỵ Điển được chia thành ba cấp: cấp trung ương, cấp vùng và cấp địa phương.

1. Khái quát cơ quan lập pháp Thuỵ Điển

Thuỵ Điển là quốc gia Bắc Âu có thể chế chính trị quân chủ lập hiến. Là một nhà nước đơn nhất, các đơn vị hành chính ở Thuỵ Điển được chia thành ba cấp: cấp trung ương, cấp vùng và cấp địa phương. Các cơ quan nhà nước ở trung ương bao gồm Nghị viện (Riksdag), Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà nước trung ương. Dựa trên thuyết tam quyền phân lập, quyền lực nhà nước ở Thuỵ Điển được phân thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền lập pháp được trao cho Nghị viện, quyền hành pháp được trao cho nguyên thủ quốc gia và Chính phủ, quyền tư pháp được trao cho hệ thống toà án bao gồm các toà thẩm quyền chung và các toà chuyên trách.

Nghị viện Thuỵ Điển là cơ quan lập pháp cao nhất bao gồm 349 nghị sĩ được chọn thông qua cuộc tổng tuyển cử được tổ chức bốn năm một lần. Để được bầu vào Nghị viện, ứng cử viên phải là thành viên của một đảng chính trị nào đó. Số lượng ghế trong Nghị viện của mỗi đảng tương ứng với số phiếu bầu mà đảng đó dành được trong cuộc tổng tuyển cử gần nhất. Đảng nào nhận được ít hơn bốn phần trăm tổng số phiếu bầu trong cả nước sẽ không có vị trí trong Nghị viện, trừ khi đảng đó chiếm ít nhất 12% số phiếu trong một đơn vị bầu cử.

Một trong những thẩm quyền quan trọng của Nghị viện Thuỵ Điển là thông qua luật. Điều đáng lưu ý là, ở Thuỵ Điển có sự phân định rõ ràng những lĩnh vực được điều chỉnh bởi luật do Nghị viện ban hành và những lĩnh vực được điều chỉnh bởi văn bản do Chính phủ ban hành. Chương 8 của Đạo luật của nhà nước xác định những vấn đề phải được điều chỉnh bởi văn bản luật do Nghị viện ban hành[1].

2. So sánh quy trình lập pháp của Thuỵ Điển và Việt Nam

Giai đoạn đề xuất sáng kiến lập pháp và chuẩn bị dự án

Theo pháp luật Thuỵ Điển, có hai nhóm chủ thể có quyền đề xuất sáng kiến lập pháp là Chính phủ và nghị sĩ. Trong đó, phần lớn các sáng kiến lập pháp xuất phát từ sự đệ trình của Chính phủ dưới dạng bản dự thảo kiến nghị lập pháp. Trước khi đệ trình bản dự thảo kiến nghị lập pháp ra trước Nghị viện, Chính phủ kiểm tra các phương án lựa chọn thông qua một uỷ ban thẩm tra do Chính phủ chỉ định với quy trình đặc biệt. Thành viên Uỷ ban thẩm tra thường là các chuyên gia, công chức nhà nước hoặc chính trị gia. Kết quả thẩm tra của Uỷ ban được trình bày dưới hình thức một bản báo cáo. Bản báo cáo này được xuất bản và tập hợp trong Các báo cáo chính thức của Chính phủ Thuỵ Điển (The Swedish Government Offical Reports)[2].

Sau khi Uỷ ban thẩm tra đệ trình bản dự thảo kiến nghị và tập hợp ý kiến trong bản báo cáo, Chính phủ chuyển bản báo cáo đó tới các cơ quan nhà nước, các tổ chức hoặc địa phương có liên quan để lấy ý kiến. Theo quy định của luật pháp Thuỵ Điển, bất cứ tổ chức và cá nhân nào cũng có quyền nhận được bản photocopy báo cáo thẩm tra và đề xuất ý kiến của mình tới Chính phủ. Đặc biệt, trong giai đoạn này, đại diện của các tổ chức phi chính phủ thường có cơ hội đối diện trực tiếp với Chính phủ để trình bày ý kiến của mình về vấn đề được đề cập trong báo cáo thẩm tra. Thời hạn dành cho việc lấy ý kiến góp ý đối với bản báo cáo thẩm tra được quy định là ba tháng. Kết quả của việc lấy ý kiến góp ý này phải được trình bày bằng văn bản để các bên liên quan có thể dễ dàng tiếp cận.

Theo pháp luật Việt Nam, chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp bao gồm Chính phủ, đại biểu Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên[3]. Tuy nhiên, phần lớn các sáng kiến lập pháp ở Việt Nam cũng xuất phát từ Chính phủ. Các cơ quan và cá nhân có quyền sáng kiến lập pháp phải lập báo cáo phân tích chính sách kèm theo Tờ trình về việc ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành. Tờ trình phải cung cấp nội dung thông tin về các vấn đề sau: (i) sự cần thiết của những vấn đề cần điều chỉnh bởi văn bản quy phạm pháp luật; (ii) đối tượng và phạm vi áp dụng, tác động tới kinh tế, xã hội, môi trường; (iii) nguồn lực bảo đảm thi hành; (iv) điều kiện để cơ quan soạn thảo thể hiện dự án văn bản quy phạm pháp luật đề xuất. Nội dung tờ trình còn nêu ra các phương án có thể được lựa chọn cho những vấn đề mà văn bản đề cập tới và phân tích rõ lý do của các phương án đó. Tuy nhiên, ở Việt Nam, báo cáo phân tích chính sách kèm theo tờ trình cơ quan và cá nhân có sáng quyền lập pháp đưa ra không được xuất bản công khai thành tập tài liệu chính thức như ở Thuỵ Điển, do đó không phải tất cả cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân đều có thể tiếp cận báo cáo phân tích chính sách và đóng góp ý kiến.

Như vậy, những khác biệt cơ bản của hai quy trình này là: thứ nhất, tính công khai của các báo cáo phân tích chính sách kèm theo Tờ trình về việc ban hành văn bản và ý nghĩa của các đề xuất, kiến nghị do các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân đóng góp vào bản kiến nghị lập pháp; thứ hai, nếu như ở Việt Nam, Chính phủ soạn thảo chương trình xây dựng luật để trình lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội và thông qua cơ quan này trình Quốc hội để thảo luận thông qua[4] thì ở Thuỵ Điển, Chính phủ không soạn thảo chương trình xây dựng luật. Trong chương trình xây dựng luật do Chính phủ Việt Nam soạn thảo bao gồm phần danh sách các dự luật và phần phân tích chính sách nêu rõ tại sao lại lập danh sách như vậy. Tuy nhiên, thực tế việc thông qua chương trình xây dựng luật ở Việt Nam cho thấy, Quốc hội chủ yếu chỉ thảo luận và thông qua danh sách của các dự án luật chứ không xem xét phần phân tích chính sách. Vì thế, phần phân tích chính sách trong Tờ trình của Chính phủ về dự kiến chương trình cũng chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ. Đây đang được coi là điểm bất cập trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, bởi lẽ, đáng ra việc phân tích chính sách phải được tập trung đầu tư nhiều để đưa ra những lý lẽ, thông tin, những căn cứ khoa học và thực tiễn xác đáng cho việc lập các dự thảo văn bản, làm cơ sở cho toàn bộ tiến trình ban hành một văn bản, nhưng lại chưa được các nhà lập pháp và vạch chính sách của Việt Nam quan tâm đúng mức. Điều này dẫn đến tình trạng phổ biến là nhiều dự án luật của Việt Nam thiếu phần phân tích chính sách mang tính khoa học và chi tiết với những tiêu chí rõ ràng cho toàn bộ quy trình ban hành văn bản; thứ ba, ở Thuỵ Điển, Chính phủ phân công cơ quan thẩm tra và dự kiến tiến độ chuẩn bị dự án, còn ở Việt Nam, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tham gia vào quy trình lập pháp ngay từ giai đoạn này, với vai trò là cơ quan phân công cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra các dự án thuộc chương trình và dự kiến tiến độ chuẩn bị các dự án.

Trong giai đoạn soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật ở Việt Nam phải tiến hành những công việc sau: đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án; tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự án; phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; đối chiếu, có tính đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.

Tiếp đó, đối với những dự án luật do Chính phủ chuẩn bị trình Quốc hội, cơ quan chủ trì soạn thảo trình Bộ Tư pháp thẩm định với những nội dung sau: (i) sự cần thiết ban hành luật, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án; (ii) sự phù hợp của nội dung dự án với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; (iii) tính khả thi của văn bản; (iv) việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; (v) ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

ở giai đoạn này, các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác cũng có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản về dự án luật mà nội dung của dự án có liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mình. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho cơ quan thẩm định và các cơ quan được tham vấn. Sau khi nhận được kết quả thẩm định và các ý kiến tham vấn, cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu ý kiến thẩm định, ý kiến tham vấn chỉnh lý dự án luật để trình Chính phủ.

Như vậy, nếu như ở Việt Nam có sự phân biệt rõ ràng công việc soạn thảo văn bản trình Chính phủ với công việc thẩm định văn bản, thì ở Thuỵ Điển, trên cơ sở sáng kiến lập pháp do Chính phủ đề xuất, Uỷ ban thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra và lập báo cáo về dự án luật để trình Chính phủ.

Giai đoạn Chính phủ xem xét dự án luật và đệ trình dự thảo trước Quốc hội

Theo pháp luật Thuỵ Điển, sau khi Uỷ ban thẩm tra chuyển báo cáo thẩm tra tới Chính phủ, Chính phủ sẽ phê chuẩn danh sách các kiến nghị lập pháp và các ý kiến của các cơ quan, tổ chức đã được tham vấn. Chính phủ trình bày kiến nghị lập pháp của mình trong Dự thảo văn bản luật (Government Bill). Dự luật sẽ được chuyển tới Hội đồng lập pháp (Council on Legislation). Cơ quan này chỉ có ở Thuỵ Điển với thành viên là các thẩm phán của Toà án tối cao và Toà án Hành chính tối cao[5]. Hội đồng lập pháp có trách nhiệm thẩm tra xem dự luật có mâu thuẫn với văn bản hiện hành nào không và điều quan trọng nhất là xem xét tính hợp hiến của dự luật. Như vậy, cơ quan này có chức năng giám sát trước (judicial preview). Tuy nhiên, ý kiến của Hội đồng lập pháp (có thể là đồng ý hoặc phản đối dự án luật) cũng không có giá trị ràng buộc chính thức đối với Nghị viện và Chính phủ[6]. Sau khi nhận được kết quả thẩm tra của Hội đồng lập pháp, Chính phủ sẽ đệ trình dự luật trước Quốc hội.

Đối với kiến nghị lập pháp do nghị sĩ đề xuất, nghị sĩ phải đệ trình kiến nghị của mình dưới dạng sáng kiến lập pháp cá nhân. Sáng kiến này có thể do một nghị sĩ hoặc một nhóm nghị sĩ đề xuất. Pháp luật Thuỵ Điển quy định rõ nghị sĩ được đệ trình dự luật về những vấn đề nào và khi nào họ có quyền đệ trình kiến nghị lập pháp. Thông thường, sáng kiến lập pháp cá nhân được đệ trình sau khi Chính phủ đã đệ trình dự luật và phải trên cơ sở kiến nghị của Chính phủ. Thời hạn thành viên nghị viện có thể đệ trình kiến nghị phản hồi là 15 ngày kể từ ngày Chính phủ đệ trình dự luật trước Quốc hội.

Theo pháp luật Việt Nam, sau khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình dự án luật ra trước Chính phủ, Chính phủ có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định trình dự án luật ra trước Quốc hội.

Như vậy, nếu như ở Thuỵ Điển có Hội đồng lập pháp là cơ quan chuyên trách việc xem xét tính hợp hiến, sự phù hợp của dự luật đối với những văn bản luật hiện hành thì Việt Nam không có cơ quan chuyên trách này. Tuy nhiên, công việc của Hội đồng lập pháp cũng tương tự như việc thẩm định dự án luật của Bộ Tư pháp ở Việt Nam tiến hành trước khi dự án luật được cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý và trình Chính phủ. Vì vậy, tuy do hai cơ quan khác nhau thực hiện và tại hai thời điểm khác nhau nhưng dự án luật ở Việt Nam và ở Thuỵ Điển đều được thẩm định tính hợp hiến và sự phù hợp với các văn bản hiện hành.

Giai đoạn từ khi Quốc hội tiếp nhận dự thảo luật đến khi thông qua luật

Theo pháp luật Thuỵ Điển, khi dự luật của Chính phủ và kiến nghị lập pháp cá nhân của nghị sĩ được đệ trình tới Nghị viện, chúng sẽ được ghi vào chương trình làm việc của Nghị viện. Phiên họp của Nghị viện chưa đưa ra quyết định về dự luật ngay, mà chờ đến khi dự luật được xem xét cẩn thận bởi một uỷ ban của Nghị viện. Hành động đệ trình dự luật ra trước uỷ ban của Nghị viện được gọi là việc xin ý kiến của uỷ ban đó. Thông thường, không có một cuộc tranh luận nào về dự luật trong thời gian chờ phiên họp để Nghị viện quyết định về dự luật. Tuy nhiên, trong thời gian này, các thành viên của Nghị viện cũng có thể yêu cầu tổ chức diễn đàn tranh luận và cuộc tranh luận đó được gọi là tranh luận chờ quyết định của phiên họp Nghị viện. Các thành viên Nghị viện cũng có quyền yêu cầu tổ chức diễn đàn tranh luận khi dự luật được chuyển tới Uỷ ban để xin ý kiến, tuy nhiên điều này hiếm khi xảy ra.

Như vậy, trước khi Nghị viện quyết định liệu có thông qua dự luật hoặc sửa đổi, dự án luật phải được xem xét kỹ lưỡng bởi một uỷ ban của Nghị viện. Nghị viện Thuỵ Điển bao gồm 16 uỷ ban, mỗi uỷ ban chịu trách nhiệm về một lĩnh vực hoặc một số lĩnh vực nhất định. Việc phân công xem xét dự luật ở Nghị viện được thực hiện bởi nghị sĩ ở các uỷ ban khác nhau. Các nghị sĩ đến từ các đảng khác nhau có đại diện tại Nghị viện. Các đảng lớn hơn sẽ có nhiều nghị sĩ đại diện tại Nghị viện hơn so với các đảng nhỏ hơn. Theo cách đó, thành phần các uỷ ban thường phản ánh tương quan quyền lực của các đảng ở trong Nghị viện. Mỗi đảng có một nhóm đảng viên tại Nghị viện là những người có trách nhiệm thảo luận và chuẩn bị những vấn đề sẽ được giải quyết tại các uỷ ban của Nghị viện. Nghị sĩ tại các uỷ ban phải tham khảo ý kiến của các nhóm đảng của họ. Nhưng thực chất, mỗi nghị sĩ đều có tư cách cá nhân tại Nghị viện và không có nguyên tắc nào bắt buộc nghị sĩ phải theo đường lối của đảng mình.

Việc xem xét dự luật bởi uỷ ban phải được tổ chức thành phiên họp uỷ ban. Uỷ ban thường mời các chuyên gia và các đại diện của các tổ chức khác nhau tham dự phiên họp uỷ ban để thu nhận thêm thông tin và tiếp thu ý kiến. Những phiên họp này được mở công khai cho công chúng và các cơ quan thông tin của Nghị viện. Tuy nhiên, cũng có những phiên họp được tổ chức kín. Tại các phiên họp này, các nghị sĩ thảo luận về những vấn đề của dự án luật mà họ quan tâm. Sau khi uỷ ban quyết định, các nhân viên của bộ phận thư ký uỷ ban sẽ soạn thảo báo cáo của uỷ ban. Báo cáo của uỷ ban chứa đựng những đề xuất sẽ đưa ra phiên họp Nghị viện để quyết định. Nội dung của báo cáo này do các thành viên của uỷ ban quyết định. Thông thường có thể có một nhóm thiểu số thành viên uỷ ban không đồng ý với ý kiến của đa số. Những người này có thể trình những ý kiến bất đồng của họ tới Nghị viện. Để đảm bảo cung cấp thông tin đầy đủ cho Nghị viện quyết định, những ý kiến bất đồng này cũng phải được nêu rõ trong báo cáo của uỷ ban.

Sau khi hoàn tất, uỷ ban trình báo cáo ra phiên họp Nghị viện và nhấn mạnh những vấn đề cần thảo luận trong dự luật của Chính phủ. Các nghị sĩ đều nhận được bản photocopy báo cáo và được thông báo thời gian nghiên cứu báo cáo đó. Nếu tất cả nghị sĩ đồng ý thông qua dự luật thì không cần thiết phải tổ chức tranh luận tại phiên họp Nghị viện. Trong trường hợp có các ý kiến khác nhau, cuộc tranh luận tại phiên họp sẽ được tổ chức. Khi đó, tại phiên họp Nghị viện, thành viên của uỷ ban đã xem xét dự luật trình bày quan điểm của mình và tất cả nghị sĩ đều có quyền tham gia tranh luận. Máy tốc ký sẽ ghi lại tất cả những ý kiến đã được phát biểu tại phiên họp. Đồng thời, bản ghi lại các tranh luận được công khai để công chúng theo dõi.

Việc ra quyết định về dự luật sẽ được tiến hành sau khi các nghị sĩ kết thúc tranh luận. Nếu chỉ có một loại ý kiến về dự luật, phát ngôn viên của Nghị viện – người thay mặt cho toàn thể nghị sĩ – sẽ hỏi xem tất cả nghị sĩ có chấp nhận ý kiến đó không. Nếu có nhiều ý kiến thì sẽ tổ chức bỏ phiếu và kết quả bỏ phiếu phải nêu rõ tỉ lệ các đảng bỏ phiếu cho từng ý kiến như thế nào. Sau đó, Nghị viện sẽ chuyển tới Chính phủ văn bản tóm tắt về quyết định của mình đối với dự luật. Các văn bản như hiến pháp và đạo luật sau khi được Nghị viện thông qua, thường sẽ được xuất bản trong Tập công báo SFS.

Theo pháp luật Việt Nam, căn cứ vào chương trình xây dựng luật đã được thông qua và trước khi dự luật được đưa ra thảo luận lần đầu tại kỳ họp của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra dự án luật. Nội dung thẩm tra tập trung vào các vấn đề chủ yếu sau đây: (i) sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh; (ii) sự phù hợp của nội dung dự luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp của dự luật và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; (iii) việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; (iv) tính khả thi của dự án.

Sau khi nghe cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật thuyết trình về dự án, nghe báo cáo thẩm tra của các cơ quan thẩm tra về dự án đó, Quốc hội thảo luận về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm chỉ đạo Đoàn thư ký kỳ họp tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội và chuẩn bị những nội dung cơ bản của dự án luật để trình Quốc hội biểu quyết làm cơ sở cho việc chỉnh lý.

Sau kỳ họp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật đã được Quốc hội cho ý kiến. Cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban Pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan, căn cứ vào ý kiến của đại biểu Quốc hội, giúp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉnh lý dự thảo luật. Để thực hiện việc chỉnh lý văn bản, trong giai đoạn này, Ban công tác lập pháp – cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội – có trách nhiệm chủ trì trong việc phối hợp với cơ quan thẩm tra dự án, cơ quan trình dự án, Uỷ ban Pháp luật, Bộ Tư pháp để hoàn thiện về mặt kỹ thuật văn bản.

Bản dự án luật đã được chỉnh lý sau kỳ họp sẽ tiếp tục được lấy ý kiến tại Hội nghị đại biểu chuyên trách, được thảo luận tại các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương. Đối với những dự án lớn, quan trọng, dự án luật phải được tổ chức lấy ý kiến nhân dân một lần nữa. Sau đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội thông qua dự án luật đã được tiếp thu, chỉnh lý.

Tại phiên họp toàn thể của Quốc hội lần tiếp sau, Quốc hội xem xét thông qua luật. Nếu văn bản được Quốc hội thông qua, Chủ tịch nước ký lệnh công bố văn bản đó. Sau đó, văn bản được đăng trên Công báo của Chính phủ.

Như vậy, trong giai đoạn này của quy trình lập pháp Thuỵ Điển, dự luật cũng được xem xét kỹ bởi một uỷ ban chuyên trách lĩnh vực có liên quan đến nội dung dự án. Công việc này tương tự với thủ tục thẩm tra được tiến hành bởi Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội ở Việt Nam. Quá trình xem xét và thẩm tra dự án luật ở cả hai quy trình lập pháp của Việt Nam và Thuỵ Điển đều có tổ chức các buổi thảo luận để thành viên của các uỷ ban trình bày ý kiến. Nhưng điểm khác nhau của hai quy trình trên là ở chỗ: thứ nhất, đối với quy trình lập pháp của Thuỵ Điển, trên cơ sở xem xét, thảo luận kỹ lưỡng bởi các thành viên uỷ ban và có tiếp thu thêm những ý kiến của các chuyên gia và đại diện của các tổ chức, chính uỷ ban đó có nhiệm vụ hoàn tất báo cáo để trình ra trước phiên họp của Nghị viện. Trong khi đó, ở quy trình lập pháp của Việt Nam, cơ quan trình dự luật để Quốc hội thông qua là Uỷ ban thường vụ Quốc hội; thứ hai, trình tự tiến hành giai đoạn này ở Việt Nam phức tạp hơn và có nhiều công đoạn hơn so với ở Thuỵ Điển. ở Việt Nam, sau khi có kết quả thẩm tra, Quốc hội sẽ tổ chức ngay kỳ họp để thảo luận và cho ý kiến về những nội dung của dự luật. Trên cơ sở tiếp thu và chỉnh lý dự án luật đã được Quốc hội cho ý kiến, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức lấy ý kiến tại Hội nghị đại biểu chuyên trách, tổ chức thảo luận tại các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương và tổ chức lấy ý kiến nhân dân một lần nữa đối với những dự án lớn, quan trọng, sau đó mới chỉnh lý lại toàn bộ dự án để trình Quốc hội thông qua. Như vậy, để được thông qua bởi Quốc hội, dự án luật ở Việt Nam phải được thảo luận ít nhất hai lần tại hai kỳ họp của Quốc hội.

Từ những phân tích trên, chúng ta thấy rằng, thể chế chính trị, cơ cấu tổ chức cơ quan lập pháp cũng như đặc điểm thành viên của cơ quan này có ảnh hưởng lớn tới quy trình lập pháp của mỗi quốc gia. Nếu như ở Thuỵ Điển, Nghị viện được tổ chức thành các uỷ ban và các nghị sĩ thường là chuyên trách, Nghị viện hoạt động thường xuyên, không cần thiết phải có cơ quan thường trực và do vậy, mỗi uỷ ban có vai trò chính trong quy trình lập pháp đối với các dự án luật thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách; thì ở Việt Nam, do thành phần đại biểu Quốc hội chủ yếu là đại biểu kiêm nhiệm, Quốc hội hoạt động không thường xuyên, nên Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội và cơ quan này có vai trò hết sức quan trọng trong quy trình lập pháp. Mặt khác, do có đại diện của nhiều đảng phái khác nhau trong Nghị viện Thuỵ Điển, nên các buổi thảo luận tại uỷ ban cũng như trong phiên họp Nghị viện, đều diễn ra những cuộc tranh luận gay gắt giữa đảng viên đại diện cho các đảng phái và thường là ý kiến của đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện sẽ dành ưu thế. Những cuộc tranh luận như vậy hoàn toàn khác với cuộc tranh luận giữa các đại biểu Quốc hội Việt Nam trong phiên họp Quốc hội. Các tranh luận ở Việt Nam không phải là tranh luận của các nhóm đảng viên đại diện cho lợi ích của các đảng phái đối lập nhau, mà là tranh luận nhằm tìm ra giải pháp chung hợp lý nhằm giải quyết thoả đáng những vấn đề mà dự án luật đặt ra.

3. Một số kiến nghị

Từ những nghiên cứu, so sánh quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam và của Nghị viện Thụy Điển nêu trên, chúng tôi cho rằng, để tiếp tục nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội Việt Nam, một trong những biện pháp quan trọng hiện nay là cải tiến quy trình lập pháp. Việc cải tiến này cần được tiến hành trên cơ sở kế thừa những yếu tố và những khâu hợp lý của quy trình lập pháp hiện có, loại bỏ những yếu tố, những khâu không cần thiết, kém hiệu quả; đồng thời tiếp thu có chọn lọc những yếu tố khoa học và phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam trong quy trình lập pháp của các quốc gia tiên tiến. Trong số rất nhiều quốc gia mà Việt Nam đang tiến hành nghiên cứu, học hỏi và trao đổi kinh nghiệm, chúng tôi thiết nghĩ, Thụy Điển là một quốc gia cần được quan tâm nghiên cứu kỹ để có thể vận dụng những kinh nghiệm quý báu từ hoạt động lập pháp của họ. Với mục đích học hỏi kinh nghiệm của Thụy Điển nhằm hoàn thiện quy trình lập pháp của Việt Nam, chúng tôi xin đề xuất một số ý kiến sau đây:

Thứ nhất, cần nhận thức đúng tầm quan trọng của công đoạn lập báo cáo phân tích chính sách ngay từ giai đoạn đề xuất sáng kiến lập pháp, để đưa ra những báo cáo chính sách cụ thể và khoa học, làm cơ sở cho các hoạt động soạn thảo văn bản sau này. Các cơ quan và cá nhân có quyền đề xuất sáng kiến lập pháp khi đưa dự án luật vào chương trình xây dựng luật phải kèm theo tài liệu phân tích chính sách. Các chương trình xây dựng pháp luật hàng năm chỉ được thông qua khi có tài liệu phân tích chính sách đủ sức thuyết phục. Điều đó sẽ góp phần giảm lãng phí công sức và tiền bạc để soạn thảo những văn bản chưa rõ về đối tượng điều chỉnh và mục đích định hướng hành vi, hoặc tránh tình trạng vì dự án đã đưa vào chương trình nên phải thông qua một đạo luật chủ yếu mang ý nghĩa tuyên ngôn mà ít ý nghĩa điều chỉnh.

Thứ hai, cần quy định các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp phải công khai các dự án và có các hình thức thích hợp tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập pháp. Để nâng cao chất lượng của việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và ý kiến nhân dân đối với dự án luật, cần phải có kế hoạch, thời gian hợp lý trong việc tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và ý kiến nhân dân để tránh lãng phí về thời gian và tiền bạc mà vẫn đảm bảo chất lượng của dự án; quy định rõ ràng hơn trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến góp ý. Để có căn cứ xác định trách nhiệm của các bên có liên quan trong vấn đề này, cần có tài liệu bằng văn bản lưu tất cả những ý kiến góp ý (kể cả đồng ý và không đồng ý với dự án luật). Đặc biệt, cần có cơ chế phản hồi việc lấy ý kiến góp ý. Đó là trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền thông tin lại hoặc phúc đáp lại cho các đối tượng được lấy ý kiến về việc tập hợp, tổng hợp, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Việc phản hồi có thể được thực hiện thông qua các hình thức như đăng, phát các bản báo cáo tổng hợp ý kiến, báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản trên phương tiện thông tin đại chúng hoặc qua việc tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội, qua công tác giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; đồng thời đầu tư ngân sách thích đáng cho việc lấy ý kiến góp ý về các dự án luật.

Thứ ba, cải tiến quy trình soạn thảo dự án văn bản luật trên cơ sở phân định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, các cơ quan có liên quan, Ban soạn thảo và các thành viên của Chính phủ; tăng cường tính trách nhiệm của các cơ quan và cá nhân trong việc soạn thảo; nghiên cứu cách thành lập Uỷ ban soạn thảo văn bản của Thụy Điển và vận dụng, để từng bước thực hiện phương pháp dùng chuyên gia trong xây dựng văn bản. Không nhất thiết dự án nào cũng thành lập Ban soạn thảo do một bộ chủ trì với thành phần chủ yếu là đại diện lãnh đạo các ngành có liên quan, rồi lại thành lập Tổ biên tập giúp việc cho Ban soạn thảo. Cách thức này vừa hình thức vừa rườm rà, tốn kém. Vì vậy, trong thời gian tới có thể thành lập Tổ chuyên gia do Thủ tướng Chính phủ quyết định, trong đó huy động các chuyên gia có năng lực chuyên môn từ các bộ, ngành, các nhà khoa học. Để nâng cao chất lượng xây dựng văn bản pháp luật của Chính phủ trước khi trình Quốc hội thông qua, Thủ tướng Chính phủ phải có sự chỉ đạo tập trung, thống nhất ngay từ đầu quy trình soạn thảo dự án.

Thứ tư, tiếp tục hoàn thiện khâu chỉnh lý dự thảo văn bản. Cần xác định rõ trách nhiệm của cơ quan trình dự án không chỉ là chuẩn bị dự thảo luật cho đến khi dự án được trình ra trước Quốc hội, mà phải có trách nhiệm cùng với các cơ quan của Quốc hội tiếp tục việc chỉnh lý, hoàn chỉnh dự thảo luật cho đến khi dự thảo được Quốc hội thông qua. Để việc chỉnh lý có chất lượng, nhất là đối với những dự án lớn hoặc có nội dung phức tạp, cần có cơ chế để huy động các nhà khoa học, các chuyên gia pháp lý, hoặc chuyên gia về lĩnh vực mà dự án điều chỉnh, tham gia vào việc chỉnh lý dự án, đồng thời cũng có thể huy động các đại biểu Quốc hội chuyên trách tham gia chỉnh lý dự thảo để tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội.

Thứ năm, đổi mới thủ tục xem xét và thông qua dự án luật:

– Để mỗi dự luật đều được xem xét kỹ lưỡng cả về những nguyên tắc chung cũng như những nội dung chi tiết hoặc kỹ thuật soạn thảo, cần tiếp tục nghiên cứu, cải tiến các bước của quy trình thảo luận thông qua dự án luật. Ngoài các hình thức thảo luận tại Tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội và thảo luận tại Hội trường, cần quy định về các hình thức thảo luận tại Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, hoặc thảo luận tại các Tiểu ban chuyên đề. Hình thức thảo luận theo các Tiểu ban chuyên đề có thể do các uỷ ban của Quốc hội chủ trì. Với hình thức này, dự án sẽ được xem xét chuyên sâu theo từng khía cạnh.

– Đề cao vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tọa phiên họp Quốc hội. Quy định rõ về quyền của Chủ tọa phiên họp trong việc yêu cầu các đại biểu Quốc hội chỉ thảo luận những vấn đề còn có ý kiến khác nhau hoặc những ý kiến không đồng ý với dự thảo luật, không lập luận về những nội dung đã được phát biểu rõ tại Hội trường, quyền yêu cầu chấm dứt thảo luận và đề nghị tiến hành biểu quyết về vấn đề đang thảo luận.

– Nghiên cứu việc quy định về trình tự xem xét, thông qua dự án luật theo thủ tục rút gọn trong trường hợp cần thiết.

[1] Xem Instrument of Government, Chapter 8.

[2] Xem trang Web: www.Riskdagen.se/ How law are made.

[3] Điu 87 Hiến pháp 1992.

[4] Điu 22, Lut Ban hành văn bn quy phm pháp lut.

[5] Xem Instrument of Government, Chapter 8, Art (Tiếng Anh).

[6] Michael Bogdan, “Swedish law in the new millenium”, Printed in Sweden by Elanders Gotab, Stockholm 2000, tr. 80 (tiếng Anh).

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ THÁNG 12/2006

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: