VAI TRÒ LẬP PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ?

TS. NGUYỄN SỸ DŨNG

Ở nước ta, trên dưới 95% các văn bản pháp luật là do Chính phủ soạn thảo và trình Quốc hội thông qua. Ở nhiều nước trên thế giới tỷ lệ này còn cao hơn nữa- thường lên đến 97-98%. Như vậy, nghịch lý lớn nhất của chuyện làm luật là cơ quan có quyền lập pháp (Quốc hội trong trường hợp của nước ta) chưa chắc đã là cơ quan làm luật nhiều nhất. Nhưng chính đó lại phản ánh bản chất và động lực của hoạt động sáng tạo pháp luật trong cuộc sống.

Trước hết, phần lớn các nước trên thế giới hiện nay đều được tổ chức theo mô hình nhà nước pháp quyền (và nước ta cũng vậy). Mà một trong những nguyên tắc cơ bản nhất của nhà nước pháp quyền là: người dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm, còn các quan chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Từ nguyên tắc này, trong mọi hành xử, các cơ quan của Chính phủ đều bắt buộc phải chỉ ra được cơ sở pháp lý cho hành động của mình. Chúng ta vẫn thường nghe thấy các quan chức ở cả trung ương lẫn ở địa phương bày tỏ sự bất lực trước các hành vi gây ô nhiễm môi trường, làm tổn hại đến sức khỏe của cộng đồng và trật tự công cộng… vì họ không có đủ chế tài. Điều này không hẳn chỉ phản ánh sự yếu kém của các quan chức, mà còn phản ánh sự thiếu hụt các công cụ pháp lý.  Như vậy, động lực tự nhiên của hành pháp là muốn có công cụ pháp lý, muốn được pháp luật trao quyền. Đây cũng là động lực của việc hành pháp luôn luôn tận dụng quyền sáng kiến pháp luật để có thêm công cụ cho hoạt động quản lý của mình.

————————————————————————-

Động lực tự nhiên của hành pháp là muốn có công cụ pháp lý, muốn được pháp luật trao quyền. Đây cũng là động lực của việc hành pháp luôn luôn tận dụng quyền sáng kiến pháp luật để có thêm công cụ cho hoạt động quản lý của mình.

—————————————————————

Ngoài ra, Chính phủ thường chủ động soạn thảo và đệ trình các dự luật còn vì một lý do hoàn toàn mang tính kỹ thuật. Chính phủ, bao gồm cả các bộ, là những cơ quan điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do vậy, các cơ quan này thường phát hiện ra các vấn đề của cuộc sống trước tiên. Rất nhiều vấn đề của cuộc sống lại do những hành vi có vấn đề của con người gây ra. Trong những trường hợp như vậy, không uốn nắn được (không điều chỉnh được) những hành vi có vấn đề của các đối tượng có liên quan, không thể giải quyết được các vấn đề của cuộc sống. (Ví dụ, không uốn nắn được những hành vi vi phạm luật lệ giao thông, không thể giải quyết được vấn đề tai nạn giao thông). Mà để điều chỉnh hành vi của con người, thì trong nhiều trường hợp, thiếu các công cụ pháp lý là không thể thực hiện được. Như vậy, nhiều khi để giải quyết các vấn đề của cuộc sống, Chính phủ cần phải có luật (Tất nhiên, là thứ luật mà Chính phủ cần, chứ không phải là bất kỳ thứ luật nào mà Quốc hội cho).
Việc soạn thảo văn bản pháp luật thường do các cơ quan của Chính phủ đảm nhận còn có nguyên nhân liên quan đến đòi hỏi về chuyên môn. Rất nhiều vấn đề của cuộc sống hiện đại (ví dụ như thị trường chứng khoán, hoạt động tài chính-ngân hàng, thương mại điện tử v.v.) là những vấn đề kỹ thuật chuyên sâu. Chính phủ mới có đủ lực lượng chuyên gia để hiểu và thiết kế được những thiết chế vận hành trên thực tế. Quốc hội sẽ không bao giờ có đủ một lực lượng chuyên gia như vậy cả.
Hiện nay, nhiều người cho rằng Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp, thì Quốc hội phải chủ động vươn lên đảm nhận toàn bộ các công việc liên quan đến chuyện làm luật, đặc biệt là khâu soạn thảo văn bản. Nếu không, việc giao quyền soạn thảo văn bản pháp luật cho các bộ sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan này cài cắm các quyền năng của mình vào luật. Mà như vậy, thì càng nhiều luật, càng khổ cho dân. Loại ý kiến này không phải là không có cơ sở. Tuy nhiên, bản chất sâu xa của vấn đề lại nằm ở chỗ khác. 

———————————————————————-

Động lực của quy trình lập pháp cụ thể như sau: Chính phủ có động lực trình các dự luật; Quốc hội có động lực thẩm định các dự luật. Chính phủ và Quốc hội chỉ là hai phần cấu thành của một nền quản trị quốc gia thống nhất. Mỗi cơ quan đều có vai trò quan trọng như nhau trong quá trình lập pháp.

———————————————————————-

Trước hết, các vị đại biểu Quốc hội là những người đại diện cho dân. Người dân thì ai cũng muốn có quyền tự do nhiều hơn là bị điều chỉnh (mặc dù trong nhiều trường hợp một sự điều chỉnh là rất cần thiết). Mà như vậy, thì quả thực các vị đại diện cho dân không chắc đã có động lực để làm luật. (Động lực của các vị đại biểu chỉ có trong những sáng kiến lập pháp nhằm hạn chế quyền can thiệp của các quan chức hành chính vào cuộc sống của người dân). Để dễ cảm nhận hơn, xin lấy dự Luật thuế thu nhập cá nhân để làm ví dụ. Đây là một dự luật rất cần thiết để bảo đảm nguồn thu cho ngân sách trong điều kiện của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Chính phủ chắc chắn có động lực to lớn trong việc ban hành một đạo luật như vậy. Tuy nhiên, bất cứ một đại biểu Quốc hội nào quá hăng hái trong việc thu tiền của dân thì sẽ rất dễ bị mất phiếu trong đợt bầu cử tới. Rõ ràng, động lực của các vị đại biểu là phản đối dự luật thuế, chứ không phải là đấu tranh để ban hành nó. (Mặc dù, về mặt lý thuyết, đại biểu Quốc hội được coi là nhận ủy quyền của dân theo nguyên tắc tín thác. Nghĩa là, các vị đại biểu được quyền tự lựa chọn phương án mà theo họ là có lợi nhất cho nước, cho dân. Tuy nhiên, động lực thì vẫn là tránh làm những việc mà vì chúng các vị dân biểu có thể bị mất phiếu của cử tri).
Việc các bộ, ngành tìm cách cài cắm quyền năng của mình vào trong luật, có thể, đúng là một vấn đề. Thế nhưng, tại sao Quốc hội lại không thể thẩm định các dự luật để loại bỏ điều đó đi? Làm việc này chắc chắn sẽ dễ hơn việc soạn thảo một dự luật ngay từ đầu rất nhiều. Dù sao, việc thẩm định dự luật để loại bỏ sự lạm quyền thì vẫn dễ hơn là việc soạn thảo cả dự luật. Đó là chưa nói tới tình trạng, các chuyên gia soạn thảo của Quốc hội rồi cũng sẽ phải liên hệ với các bộ hữu quan của Chính phủ để được hỗ trợ trong việc soạn thảo văn bản. Trong trường hợp này, các quyền năng vẫn có thể được cài vào văn bản. Tuy nhiên, rủi ro cho dân thì sẽ lớn hơn, bởi vì Quốc hội đã soạn thảo thì không còn có một cơ quan nào khác có đủ động lực và có đủ thẩm quyền để giám sát về khả năng lạm quyền.
Trong thực tế, đã có hai dự luật được các cơ quan của Quốc hội soạn thảo. Đó là dự Luật giao dịch điện tử và dự Luật phòng, chống bạo lực gia đình. Đây là những cố gắng rất đáng hoan nghênh của các Ủy ban hữu quan của Quốc hội. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng phần lớn đội ngũ chuyên gia tham gia vào việc soạn thảo những văn bản nói trên thì đều là người của Chính phủ. Sau khi các cơ quan này soạn thảo xong văn bản thì một vấn đề pháp lý đặt ra là ai sẽ phải thẩm tra các văn bản đó? Về mặt nguyên tắc, nếu Chính phủ soạn thảo Quốc hội thẩm tra, thì Quốc hội soạn thảo Chính phủ phải thẩm tra. Ít nhất, Chính phủ cũng cần thẩm tra xem về mặt kỹ thuật những chính sách được đề ra trong dự luật có thể triển khai được trong cuộc sống hay không? Vì trong trường hợp cụ thể như trên, cơ quan hoạch định và đề ra chính sách là Quốc hội chứ không phải là Chính phủ. Ở đây hình thành nên một quy trình ngược. Vì quy trình thuận thì phải như sau: Chính phủ đều ra chính sách, soạn thảo thành dự luật trình Quốc hội phê chuẩn và thông qua, sau đó Chính phủ triển khai chính sách đã được thông qua vào cuộc sống. Quốc hội giám sát xem Chính phủ có thực hiện đúng những gì đã được Quốc hội thông qua hay không.
Đối với hai trường hợp cụ thể nói trên, các cơ quan thẩm tra lại là các Ủy ban khác của Quốc hội. Hình thành lên chuyện Quốc hội thẩm định Quốc hội. Việc này chẳng bị luật nào cấm. Tuy nhiên, động lực của việc thẩm định sẽ không dễ được bảo đảm.
Tóm lại, Trái đất quay xung quanh Mặt trời là vì lực hấp dẫn. Đó là động lực tự nhiên của đất trời. Việc sáng tạo pháp luật cũng phải có động lực của nó. Động lực của quy trình lập pháp cụ thể như sau: Chính phủ có động lực trình các dự luật; Quốc hội có động lực thẩm định các dự luật. Chính phủ và Quốc hội chỉ là hai phần cấu thành của một nền quản trị quốc gia thống nhất. Mỗi cơ quan đều có vai trò quan trọng như nhau trong quá trình lập pháp.
———
SOURCE: TẠP CHÍ TIA SÁNG

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: