Bạn sinh ra là một nguyên bản. Đừng chết đi như một bản sao (Khuyết danh)

NHÂN CHUYỆN SỬA “LUẬT LÀM LUẬT”

PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA – KHOA LUẬT ĐẠI HỌC QUỐC GIA
Một đạo luật về làm luật với gần 100 điều đang được lấy ý kiến dân chúng trước khi trình Quốc hội thông qua [1]. Trừ một vài cuộc trì hoãn, ví dụ như dự luật về hội, về trưng cầu ý dân, như mọi thuở, đã đưa vào chương trình làm luật thường dự luật nào mà chẳng được thông qua. Điều ấy chắc cũng đúng với dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dù rằng nội dung của nó, với nhiều điểm sáng đáng kể, vẫn ẩn chứa vài điều có thể cần được bàn thêm. Ý kiến ngắn dưới đây trao đổi về một số điểm có thể cần được quan tâm khi xem xét dự luật này.
Sức người có hạn: Nên tập trung vào thẩm quyền ban hành văn bản
Có vẻ như những người soạn muốn đưa tất cả các công đoạn của quy trình làm luật vào dự thảo này, từ công đoạn sáng quyền lập pháp, công đoạn soạn thảo của nhân viên hành chính, sự tranh luận và lựa chọn chính sách của Chính phủ, sự tham gia của người dân, cho tới các công đoạn của Quốc hội, và thâm chí cả công đoạn giải thích pháp luật sau khi văn bản luật được ban hành.
Trong thời buổi bây giờ, điều này không mấy thú vị, bởi mấy lẽ: thứ nhất sáng quyền lập pháp liên quan đến phản ứng của nền dân chủ đại diện và cơ quan chấp pháp, thường sức ép của dân chúng hối thúc Nhà nước làm luật để quản lý. Thứ tự ưu tiên trong làm luật thường là những tranh luận về ưu tiên chính sách mà một Chính phủ theo đuổi-một sự lựa chọn thường chịu sức ép chính trị nhiều hơn. Thứ hai, công đoạn soạn luật của Chính phủ và công đoạn thẩm tra, phản biện của cơ quan dân cử diễn ra với các nguyên lý khá khác nhau. Tự thân “luật thủ tục nghị viện” đã khá phiền toái, khó có thể đơn giản chúng bằng một chương trong dự luật này. Thứ ba, tranh luận và sự tham gia của người dân cần tới những thiết chế của lập hội, minh bạch thông tin, điều trần, vận động hành lang. Nếu chỉ ghi nhận thoáng qua trong dự luật, các nguyên tắc này có ý nghĩa nâng cao nhận thức, song khó trở thành quy phạm hữu dụng. Không tách biệt được các công đoạn làm luật sẽ khó đạt được giá trị gia tăng, nguy cơ “nồi cơm được nấu lại nhiều lần” vẫn hiện hữu.

Thời này các đạo luật thường có nội dung hẹp, sức đến đâu làm tới đó, ví dụ rất cần thiết ban hành quy chế làm việc của các ủy ban, quy chế điều trần, hướng dẫn đánh giá tác động quy phạm. Phần nào chưa thật rõ nên tạm gác lại, ví dụ vấn đề giải thích pháp luật theo tôi chưa thật thuyết phục. Phần nào cảm thấy chưa yên ổn về cả nhận thức lẫn kinh nghiệm thì tốt nhất đừng quá nhấn mạnh và ghi nhận thêm, mà nên duy trì hiện trạng. Có vẻ như tuy duy thực dụng này trong làm luật đã trở nên rất phổ biến ở nhiều nước, ta cũng nên rất thực dụng.
Nhìn sang Tàu, nước này khá dè dặt khi ban hành Luật làm luật ngày 15/03/2000, sau gần một thập kỷ thảo luận. Phần lớn trong số 93 điều khoản của đạo luật này liên quan tới việc thông qua các đạo luật tại Quốc hội và Ủy ban thường vụ (Điều 12-41), việc phân quyền lập quy cho hành pháp và cho tự quản địa phương. Quyền giải thích pháp luật được quy định giống pháp luật VN hiện hành. Các quy định về quyền lập quy của hành pháp khá sơ sài, về cơ bản là liệt kê thẩm quyền và loại văn bản (Điều 56-62, 71-77) [3]. Về tổng thể, đạo luật của Tàu là luật về thẩm quyền ban hành văn bản, hơn là một đạo luật ôm đồm tất cả quy trình từ soạn thảo, thông qua, tới chỉnh sửa và giải thích luật.
Để minh chứng cho ý này có thể so sánh Điều 11.2 dự thảo luật ta với Điều 8 của luật Tàu mới thấy rõ dù được thông qua cách đây đã 8 năm, tư duy của người làm luật Tàu có vẻ vẫn rõ hơn ở ta. Người Tàu quy định những vấn đề sau đây dứt khoát phải được thông qua dưới dạng Luật của Quốc hội và liệt kê chúng ra, ví dụ bao gồm cả những vấn đề dân sự, quốc hữu hóa tài sản tư nhân.. Đây chính là ranh giới giữa lập pháp và lập pháp ủy quyền, không thể bằng một nghị định 95 nào đó mà bắt dân chúng phải có thêm sổ hồng cho mảnh đất của mình. Việc định giá đất, việc định giá sản nghiệp khi cổ phần hóa, việc chọn nhà đầu tư cho các dự án sử dụng đất đai, việc vay vốn nước ngoài và chi dùng của công… các việc thiết yếu ấy nên được quy định bởi các đạo luật. Làm được như vậy thì nguy cơ tùy tiện của hành pháp có thể được ngăn chặn.
Đừng thấy cứ vướng là chữa luật: Lỗi không ở văn bản
Ở nước ta không hiếm những đạo luật chẳng hề tồi, song do lý do nào đó bị áp dụng méo mó trong cuộc sống, chúng đã bị sửa nhiều lần để trở thành què quặt hẳn. Muốn tránh điều này, chắc phải đoán trúng căn bệnh, những lý do gì dẫn đến cần phải sửa luật, lý do đó có phải do nguyên căn quy phạm dở hay do những điều người ta gọi là lỗi từ hệ thống. Bệnh ở đâu thì chữa ở đó, chứ đừng vội chữa ở luật.
Chắc rằng trước khi bắt tay sửa “Luật làm luật”, ban biên tập đã khám bệnh cho đạo luật này. Khuyết tật của hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta đã được nhiều lần chỉ đích danh: quá nhiều đầu văn bản, quy chế hành chính đôi khi hướng dẫn sai tinh thần luật, làm khó cho người dân (và tiện xoay sở cho quan), luật làm ra chủ yếu phục vụ mục đích quản lý nhà nước, tố quyền của người dân mờ nhạt. Chung quy lại, luật ở ta chịu ảnh hưởng chi phối lấn át của bộ máy hành pháp, bộ máy này có khả năng tự làm luật lớn, năng lực giám sát và đối trọng của cơ quan dân cử thấp (ít khi Quốc hội có năng lực bác bỏ dự án luật của Chính phủ). Vài năm gần đây quyền lập quy của các địa phương cũng tăng nhanh, trong khi các thiết chế hiện hữu phản ứng chậm chạp với việc cân bằng quyền lực giữa TW và địa phương.
Bệnh ấy chỉ có thể chữa được về lâu dài nếu Quốc hội và các cơ quan dân cử địa phương đủ mạnh hơn để thực hiện chức phận giám sát và kìm chế quyền lực của mình; nếu người dân mạnh dạn sử dụng tố quyền và tòa án đủ độc lập để kiểm định lại văn bản pháp quy, khi chúng vi hiến, vi pháp hoặc can thiệp quá mức cần thiết vào các quyền tự do của người dân. Các thay đổi cần thiết về thể chế này vượt quá xa tầm cỡ của một đạo luật về xây dựng văn bản. (Thêm một lý do để nghi vấn liệu “Luật làm luật” mới có đủ sức làm cho hệ thống pháp luật của nước ta minh bạch và có hiệu lực hơn chăng?).
Nên tranh luận về chính sách hơn là làm văn tập thể
Với tư cách là người nghiên cứu, khi đọc dự luật, tôi cho rằng dự luật về cơ bản ghi nhận những quan điểm và cách làm cũ, tuy đã có nhiều cải biên. Tôi có thể điểm suốt một vài luận điểm dưới đây:
–  Quy phạm pháp luật: Trong học thuật, người ta ghi nhận 5 loại nguồn chứa quy phạm pháp luật có thể bao gồm: (i) văn bản pháp luật – law, (ii) quy chế hành chính chứa quy phạm – administrative regulation, (iii) án lệ – chí ít do Tòa án tối cao, hoặc rộng hơn do các tòa phúc thẩm khu vực ban hành, (iv) học lý – ví dụ các thuyết về pháp nhân, vô hiệu, bất khả kháng.., và (v) lẽ công bằng. Ở ta thường hiểu luật chỉ có ở văn bản, vì lẽ ấy tên dự luật và cách liệt kê văn bản của dự luật dường như bao gồm tất cả các nguồn văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Có thể nên suy tính để dồn sức cho luật về thẩm quyền ban hành văn bản, luật về quy trình xây dựng pháp quy, hơn là một đạo luật định nghĩa bao quát về các nguồn luật.
–  Điều 1.2 – Pháp chế: dù vi hiến, vi pháp hoặc được soạn sai quy trình, văn bản khi đã được ban hành vẫn có hiệu lực. Đáng ghi nhận hơn phải là quyền của người dân yêu cầu tòa án (bắt đầu bằng tòa hành chính trong lúc chờ cho đến khi có tòa bảo hiến) tuyên bố hủy bỏ văn bản. Chỉ khi bị hủy, văn bản mới mất hiệu lực.
–  Điều 11- Lập hiến: Điều này nhắc lại thẩm quyền không mấy rành mạch của Điều 83, 84 Hiến pháp, theo đó Quốc hội nước ta đồng thời là cơ quan lập hiến và sửa đổi hiến pháp. Có nhiều lý do để tách bạch quốc hội lập hiến và nghị viện cũng như hạn chế sửa đổi hiến pháp theo tinh thần của Điều 70 Hiến pháp 1946.
–     Điều 2- Tự ý ủy quyền: Dân bầu ra nghị sĩ, vì sao nghị sĩ lại ủy quyền đáng kể cho UBTV Quốc hội, trong đó có cả quyền lập quy. Trong cải cách cơ quan dân cử nên tăng quyền cho các ủy ban và thay đổi cách nghĩ về UBTV Quốc hội. Cơ quan này, nếu tiếp tục tồn tại, chỉ có tính chất điều phối công việc của Quốc hội, không nên có quyền ban hành pháp lệnh, càng không nên có quyền giải thích pháp luật.
–  Điều 22.5- Thói quen hành chính: Điều 22.5và những điều liên quan cho thấy cách thiết kế các Ủy ban của Quốc hội chẳng khác cơ quan hành chính. Chủ nhiệm các ủy ban của Quốc hội thường chỉ có quyền chủ tọa, điều hành các cuộc họp, sắp xếp thứ tự ưu tiên của các phiên điều trần, mà không thể kết luận các cuộc thẩm tra làm luật và bằng kết luận của mình bỏ phiếu thay tất cả các nghị sĩ khác. Người ta bảo mỗi đại biểu Quốc hội đều có một phiếu bầu như nhau cơ mà.
–   Điều 26, 27-Soạn thảo và biên tập: Thường việc soạn luật do các tổ biên tập làm, kinh phí rất khiêm tốn, các ban soạn thảo là quan chức, lại có ít nhất tới 9 người, cho nên muốn tổ chức được một cuộc họp đầy đủ các thành viên đã khó. Trong khi soạn dự luật, Chính phủ quy định các ban này như thế nào là việc nội bộ tùy Chính phủ, dân chúng thường chỉ quan tâm khi đạo luật này được soạn xong và đưa ra tranh luận tại nghị viện.
–  Điều 37-54- Hai lần đọc luật: Tư duy thông qua luật bằng ít nhất 02-03 lần đọc tại nghị viện có vẻ như chưa được du nạp vào đạo luật này. Lần đọc thứ nhất người ta chỉ công bố tên của đạo luật, các chính sách cơ bản. Công việc thẩm tra chính được tiến hành tại các ủy ban, có thể bao gồm cả điều trần và các phiên tư vấn. Sau lần đọc thứ hai, tranh luận tại nghị trường dựa trên báo cáo thẩm tra của ủy ban, tài liệu liên quan đến các dự luật nếu được gửi trước chỉ có một ngày là khá thách thức đối với đại biểu Quốc hội, nếu họ muốn phát biểu nghiêm túc. Lần đọc thứ ba thường diễn ra chóng vánh, sau khi dự luật đã được thông qua tại ủy ban.
 Chương X-Giải thích pháp luật: Phần về giải thích văn bản pháp luật cần được tranh luận rộng rãi hơn trước khi ghi nhận vào đạo luật này. Nếu như tôi quan sát, Chính phủ và tòa án là hai cơ quan đang giải thích pháp luật nhiều và thường xuyên nhất ở nước ta. Trong trường hợp người dân không thỏa mãn với giải thích của các cơ quan này, cần thiết kế các kênh để bảo vệ công lý cho họ.
Nghe và lắng nghe: Nhiều năm nay, dự thảo xin ý kiến nhân dân thì nhiều, ý kiến thu được rất đa dạng, song việc tổng hợp và thu nạp những loại ý kiến nào xem ra vẫn tùy vào ý chủ quan của ban biên tập. Ở đâu đó trong dự luật này nên tách biệt giữa chính sách, cách can thiệp chính; sau khi tranh luận và nhất trí cơ bản về chính sách, dịch chính sách ra luật là việc của người có nghề, dân chúng và kể cả dân biểu cũng không nên quá đam mê làm văn tập thể (trừ trường hợp văn bản du nạp những ngôn ngữ quá lạ tai kiểu như IPO trong công văn 319/TTg/KTTH ngày 03/03/2008 về chống lạm phát gần đây).
Bàn ra tán vào, từ vài năm nay tôi đã thấy mỗi dịp góp ý cho văn bản luật không chỉ là cơ hội có thể giúp dự thảo tốt lên, hơn thế nữa, nó tạo tranh luận trong xã hội về những vấn đề liên quan đến dự luật. Tranh luận nhiều có thể tạo ra đồng thuận, hy vọng điều ấy cũng đúng với dự thảo “Luật làm luật” này./.

Chú thích:
[1] Dự thảo “Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật-sửa đổi”, bản thảo ngày 27/02/2008, trong bài này gọi là dự luật.
[2] Nguồn: www.beinet.net.cn/law/index1.html

SOURCE: http://vibonline.com.vn/vi-VN/Home/TopicDetail.aspx?TopicID=1930

Advertisements

Gửi phản hồi

Học luật để biết luật, hiểu luật, vận dụng luật và hoàn thiện luật
%d bloggers like this: