THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

LƯƠNG ĐỨC TUẤN – Vụ pháp luật dân sự, kinh tế – Bộ Tư pháp

I. Thực trạng pháp luật về bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra
Chế độ trách nhiệm dân sự giữa cơ quan nhà nước với công dân khi công chức, viên chức nhà nước của cơ quan nhà nước gây ra trong thi hành công vụ đã được ghi nhận trong Hiến pháp của nước ta ( Điều 29 của Hiến Pháp 1959;  Điều 70 và Điều 73 của Hiến pháp năm 1980; Điều 12, Điều 71, Điều 72 và Điều 74 của Hiến pháp năm 1992 ).

Cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về các quyền cơ bản của công dân trong lĩnh vực dân sự, Bộ luật Dân sự năm 1995 được Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 28 tháng 10 năm 1995 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 1996 đã xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ.

Tại Chương V, Phần thứ ba của Bộ luật Dân sự năm 1995 có quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong thi hành công vụ ( Điều 623 ) và cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án ( Điều 624 ). Việc quy định trách nhiệm bồi thường của các cơ quan này có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cơ quan nhà nước với công dân khi công chức, viên chức nhà nước thi hành công vụ hoặc người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra thiệt hại cho công dân là trách nhiệm dân sự, không phải là trách nhiệm hành chính. Vì vậy, khi đã xác định được cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra trong quan hệ bồi thường thiệt hại là trách nhiệm dân sự thì tư cách chủ thể của người phải bồi thường và người được bồi thường là bình đẳng; cơ chế bồi thường, nguyên tắc xác định mức bồi thường thiệt hại, hình thức bồi thường và phương thức bồi thường, giải quyết tranh chấp về bồi thường thiệt hại ( nếu có ) phải tuân theo quy định của Bộ luật Dân sự, không theo quy định của pháp luật về hành chính và pháp luật về tố tụng.

Để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại quy định trong Hiến pháp và cụ thể hoá quy định tại Bộ luật Dân sự về việc bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, ngày 03 tháng 5 năm 1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/CP quy định về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; ngày 04 tháng 6 năm 1998, Ban Tổ chức – Cán bộ chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã ban hành Thông tư số 54/1998/TT-TCCP hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP ngày 3 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ quy định thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; ngày 30 tháng 8 năm 1998, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 38/TT-BTC hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán Ngân sách nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.

Có thể nói rằng, trước năm 2003, việc bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 47/CP là chưa phù hợp với từng lĩnh vực hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp. Vì vậy, để phù hợp với hoạt động tố tụng hình sự, ngày 17 tháng 3 năm 2003, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH 11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra; ngày 25 tháng 3 năm 2004 của Viện kiểm sát nhân tối cao, Bộ Công an, Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư Liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC hướng dẫn thi hành một số quy định Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH 11 ngày 17 tháng 3 năm 2003. Theo các văn bản này thì việc bồi thường thiệt hại do người tiến hành tố tụng hình sự gây ra đã được tách ra để điều chỉnh pháp luật riêng, không thực hiện theo quy định của Nghị định số 47/CP, nhưng việc bồi thường thiệt hại do người tiến hành tố tụng dân sự gây ra trong hoạt động tố tụng dân sự vẫn được thực hiện theo Nghị định số 47/CP.

Ngoài trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức gây ra được quy định tại Chương V, Phần thứ ba của Bộ luật Dân sự và được cụ thể hoá tại Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997, thì các văn bản pháp luật sau đây đã quy định mang tính nguyên tắc về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức gây ra; trách nhiệm bồi hoàn của công chức, viên chức, người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng; quyền được bồi thường của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại:

–  Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 có các điều sau đây quy định mang tính nguyên tắc liên quan đến việc bồi thường thiệt hại:

+  Điều 30. “ Người bị thiệt hại do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra có quyền được bồi thường thiệt hại.

Cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự phải bồi thường cho người bị thiệt hại; người đã gây hại có trách nhiệm bồi hoàn cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. ”.

+  Điều 326.  “ Người khiếu nại có quyền “ Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. ”.

+  Điều 327.   Người bị khiếu nại có nghĩa vụ “ Bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi tố tụng trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật. ”.

+  Điều 338. “ Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo mà không giải quyết, thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết, giải quyết trái pháp luật thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. ”.

–  Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 có các điều sau đây quy định mang tính nguyên tắc liên quan đến việc bồi thường thiệt hại:

+  Điều 13. “ Người tiến hành tố tụng dân sự có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thì Toà án phải bồi thường cho người bị thiệt hại và người tiến hành tố tụng có trách nhiệm bồi hoàn cho toà án theo quy định của pháp luật. ”.

+  Điều 392.  Người khiếu nại có quyền “ Được khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. ”.

+ Điều 393.  Người bị khiếu nại có nghĩa vụ “ Bồi thường thiệt hại, hoàn trả hoặc khắc phục hậu quả do quyết định, hành vi trong tố tụng dân sự trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật.”.

–  Luật Khiếu nại, tố cáo có các điều sau đây quy định mang tính nguyên tắc liên quan đến việc bồi thường thiệt hại:

+ Điều 17.  Người khiếu nại có quyền “ Được khôi phục quyền, lợi ích đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.”.

+  Điều 18.  Người bị khiếu nại có nghĩa vụ “ Bồi thường thiệt hại, khắc phục hạu quả do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật. ”.

–  Pháp lệnh cCán bộ, công chức có Điều 39 quy định mang tính nguyên tắc liên quan đến việc bồi thường thiệt hại:

“ Cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ gây thiệt hại cho người khác thì phải hoàn trả cho cơ quan, tổ chức một khoản tiền mà cơ quan, tổ chức đã bồi thường cho người bị hại theo quy định của pháp luật. ”.

–  Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 có Điều 67 quy định mang tính nguyên tắc liên quan đến việc bồi thường thiệt hại:

“ Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc thi hành án hoặc ép buộc chấp hành viên thi hành án trái pháp luật, phá huỷ niêm phong, tiêu dùng, chuyển nhượng, đánh tráo, cất giấu, huỷ hoại tài sản bị kê biên thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Thủ trưởng cơ quan thi hành án cố ý không ra quyết định thi hành án hoặc các quyết định về thi hành án trái pháp luật; Chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của Toà án, trì hoãn việc thi hành án, áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án trái pháp luật, vi phạm quy chế chấp hành viên thì bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. ”.

Có thể nói rằng, quyền của công dân, tổ chức  yêu cầu cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng bồi thường cho mình những thiệt hại do công chức, viên chức và người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra đã được quy định trong các văn bản pháp luật Việt Nam. Quy định về việc bồi thường thiệt hại này đã nâng cao nhận thức và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước trong thi hành công vụ; quyền lợi của công dân khi bị thiệt hại được bồi thường. Quy định về bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước hoặc người có thẩm quyền tiến hành tố tụng gây ra đã góp phần thiết thực vào công cuộc cải cách tư pháp, tạo điều kiện cho quá trình đổi mới kinh tế, cải cách hành chính, phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

II. Thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Hoạt động quản lý nhà nước được điều chỉnh bằng nhiều văn bản pháp luật khác nhau, mỗi một lĩnh vực có một hệ thống văn bản điều chỉnh riêng nhưng việc bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra trong thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước được điều chỉnh tại Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ, Thông tư số 54/1998/TT-TCCP  ngày 3 tháng 5 năm 1997 của Ban Tổ chức – Cán bộ chính phủ và Thông tư số 38/TT-BTC ngày 30 tháng 8 năm 1998 của Bộ Tài chính.

Qua thời gian thực hiện pháp luật về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức gây ra trong hoạt động quản lý nhà nước đã phát sinh một số hạn chế cơ bản như sau:

1.  Về chủ thể gây ra thiệt hại

Cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước này lại được điều chỉnh bằng nhiều pháp luật khác nhau như Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Luật Sỹ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật Nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh về lực lượng an ninh nhân dân, Pháp lệnh về lực lượng cảnh sát nhân dân ( nay là Luật Công an nhân dân ), Pháp lệnh về cơ yếu, Pháp lệnh thi hành án dân sự….

Theo quy định tại Pháp lệnh cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung, thì Sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sỹ quan, chiến sỹ trong Quân đội nhân dân; Sỹ quan, hạ sỹ quan nghiệp vụ, sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên môn kỹ thuật, hạ sỹ quan, chiến sỹ phục vụ có thời hạn trong Công an nhân; người làm công tác cơ yếu trong tổ chức cơ yếu ( gọi tắt là cán bộ, chiến sỹ ), không thuộc đối tượng áp dụng của Pháp lệnh này hay nói cách khác là họ không phải là cán bộ, công chức nhà nước, nhưng hoạt động của cán bộ, chiến sỹ trong quân đội nhân dân, công an nhân dân và trong tổ chức cơ yếu là hoạt động công vụ mang tính quản lý nhà nước và do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao; họ được hưởng lương, sinh hoạt phí từ ngân sách nhà nước. Trong khi thi hành công vụ, cán bộ, chiến sỹ trong Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thể gây ra thiệt hại cho tổ chức, cá nhân và trên thực tế cũng đã gây ra thiệt hại cho cá nhân như Công an tỉnh Gia Lai và Kiên Giang đã tiến hành bồi thường thiệt cho người bị hại do chiến sỹ công an gây ra trong khi thi hành nhiệm vụ.

Nhưng Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn chỉ nhắc lại khái niệm “ công chức, viên chức nhà nước ” một cách chung chung mà không xác định rõ có phải tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước và hưởng lương hoặc hưởng sinh hoạt phí từ ngân sách nhà nước đều được coi là công chức, viên chức, do đó, được áp dụng Nghị định số 47/CP để giải quyết yêu cầu bồi thường hay không. Sự không rõ ràng trong Nghị định số 47/CP về vấn đề này đã góp phần hạn chế hiệu lực và hiệu quả của cơ chế bồi thường nhà nước theo Nghị định số 47/CP.

2.  Về chủ thể được bồi thường nhà nước

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, thì cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Có nghĩa là cơ quan, tổ chức cũng được bồi thường thiệt hại nếu quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức, viên chức thực thi nhiệm vụ mà gây ra thiệt hại cho cơ quan, tổ chức.

Theo quy định tại Điều 619, Bộ luật Dân sự năm 2005 thì cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Điều đó có nghĩa là, ngoài công dân thì cơ quan, tổ chức cũng được cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại trong trường hợp công chức, viên chức gây ra thiệt hại cho cơ quan, tổ chức đó khi thi hành nhiệm vụ được giao.

Tuy nhiên, Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ mới chỉ quy định việc giải quyết bồi thường thiệt hại cho cá nhân trong trường hợp công chức, viên chức gây ra thiệt hại cho cá nhân trong khi thi hành công vụ mà chưa quy định việc giải quyết bồi thường thiệt hại cho cơ quan, tổ chức trong trường hợp công chức, viên chức gây ra thiệt hại cho cơ quan, tổ chức trong khi thi hành công vụ theo tinh thần của Bộ luật Dân sự và Luật khiếu nại, tố cáo. Hay nói cách khác là, Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa hướng dẫn việc bồi thường thiệt hại cho cơ quan, tổ chức trong trường hợp công chức, viên chức gây ra thiệt hại cho các chủ thể này khi thi hành công cụ.

Vì vậy, khi cơ quan, tổ chức bị thiệt hại do công chức, viên chức gây ra trong khi thi hành công vụ có yêu cầu bồi thường thiệt hại đó thì cơ quan trực tiếp quản lý công chức, viên chức không có cơ sở để giải quyết bồi thường thiệt hại vì pháp luật chưa hướng dẫn cụ thể.

3. Về nguyên tắc bồi thường và hoàn trả

Theo quy định tại Điều 605, Bộ luật Dân sự năm 2005 thì nguyên tắc bồi thường thiệt hại là thiệt hại phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời. Tuy nhiên, Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 và các văn bản hướng dẫn chưa cụ thể hoá được nguyên tắc bồi thường thiệt hại toàn bộ này cho phù hợp với thiệt hại thực tế xảy ra và mức độ lỗi của công chức, viên chức trong thi hành nhiệm vụ, công vụ mà lại viện dẫn sang quy định của Bộ luật Dân sự. Do vậy, trên thực tế khi có thiệt hại xẩy ra thì các cơ quan gặp nhiều lúng túng trong việc xác định mức bồi thường để trả cho người bị thiệt hại.

Theo quy định tại Điều 619 và Điều 620, Bộ luật Dân sự năm 2005 thì cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng đã gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền mà cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng đã bồi thường cho người bị hại theo quy định của pháp luật, nếu công chức, viên chức, người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ.

Tuy nhiên, Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại chưa cụ thể hoá được nguyên tắc hoàn trả này như mức hoàn trả tối đa, điều kiện được miễn, được giảm mức hoàn trả; điều kiện được hoãn việc hoàn trả.
Chính vì chưa có hướng dẫn cụ thể về các vấn đề này nên mức hoàn trả của công chức, viên chức nhà nước đã gây ra thiệt hại phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Thủ trưởng cơ quan đã bồi thường thiệt hại trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng xét giải quyết việc hoàn trả. Hậu quả là, trong thực tiễn, việc áp dụng quy định về việc hoàn trả tiền bồi thường này là rất khác nhau, tuỳ thuộc vào từng cơ quan, có nơi hoàn trả toàn bộ số thiệt hại mà cơ quan nhà nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại, nhưng có nơi hoàn trả theo quy định tại Điều 23 Nghị định số 97/1998/NĐ-CP ngày 18 tháng 11 năm 1998 của Chính phủ về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức ( nay là Nghị định số 118/2006/NĐ-CP ngày 10 tháng 10 năm 2006 của Chính phủ về xử lý trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức ).

4. Về cơ chế và thành phần tham gia giải quyết bồi thường

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra là một loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nên quan hệ giữa người bị thiệt hại và cơ quan nhà nước có cán bộ, công chức gây ra thiệt hại là quan hệ dân sự, không phải là quan hệ hành chính. Vì vậy, về nguyên tắc, khi người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường thiệt hại, thì bên gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại phải cùng nhau thương lượng, thoả thuận; nếu thành lập Hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại thì thành viên của Hội đồng bao gồm: bên gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại, số lượng thành viên của hai bên phải ngang nhau; bên gây ra thiệt hại phải có sự tham gia của người đã gây ra thiệt hại.

Theo quy định của Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn thì Hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại do Thủ trưởng cơ quan nhà nước có cán bộ, công chức gây ra thiệt hại ( bên gây ra thiệt hại ) thành lập; thành viên của Hội đồng bao gồm: đại diện lãnh đạo cơ quan, đại diện tổ chức công đoàn của người gây thiệt hại, đại diện cơ quan tài chính – vật giá, đại diện cơ quan chuyên ngành khoa học, kỹ thuật có liên quan và đại diện cơ quan tư pháp cùng cấp nhưng người gây ra thiệt hại và người bị thiệt hại lại không được tham gia hội đồng. Người bị thiệt hại hay đại diện của họ chỉ được mời tham gia phiên họp trong trường hợp cần thiết do Chủ tịch Hội đồng quyết định, tức là việc tham gia phiên họp xét mức bồi thường thiệt hại phụ thuộc vào ý chí của Chủ tịch Hội đồng; cán bộ, công chức gây ra thiệt hại không có vai trò trong việc thương lượng và quyết định mức bồi thường thiệt hại do mình đã gây ra.

Quy định về thành phần của Hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại không có sự tham gia của cán bộ, công chức là người đã gây ra thiệt hại và người bị thiệt hại thể hiện sự thiếu tính khách quan trong việc giải quyết bồi thường, không tạo được cơ hội cho cán bộ, công chức là người gây ra thiệt hại và người bị thiệt hại cùng nhau để thể hiện ý chí của mình đi đến thương lượng, thoả thuận mức và phương thức bồi thường. Mức bồi thường thiệt hại do Thủ trưởng cơ quan quyết định trên cơ sở ý kiến của Hội đồng mới thể hiện được ý trí chủ quan của cơ quan có cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại.

Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn chưa quy định cụ thể trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan nhà nước mà gây ra thiệt hại, thì cơ quan nào có thẩm quyền thành lập Hội đồng xét giải quyết bồi thường; ai làm Chủ tịch Hội đồng và ai là người có thẩm quyền quyết định mức bồi thường.

Hơn nữa, Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn mới chỉ quy định Hội đồng thảo luận và quyết định theo đa số, nhưng lại không quy định cuộc họp của Hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại hợp lệ khi có đủ bao nhiêu thành viên của Hội đồng tham dự.

Có thể nói rằng, cơ chế và trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại quy định tại Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn là chưa phù hợp với nguyên tắc giải quyết bồi thường quy định tại Bộ luật Dân sự và chưa phù hợp với thực tế.

4.  Về mức, hình thức và phương thức bồi thường

Theo quy định tại Điều 605, Bộ luật Dân sự năm 2005 thì các bên có thể thoả thuận mức bồi thường, hình thức bồi thường, phương thức bồi thường. Tại Nghị định số 47/CP quy định: “ Trường hợp các bên không thoả thuận được với nhau về việc bồi thường thiệt hại hoặc một trong các bên không thực hiện nghiêm chỉnh thoả thuận, thì các bên có quyền yêu cầu Toà án giải quyết. ”, nhưng Nghị định số 47/CP lại không quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có cán bộ, công chức gây ra thiệt hại phải thoả thuận với người bị thiệt hại về mức bồi thường, hình thức bồi thường và phương thức bồi thường khi nhận được đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại.

Nghị định số 47/CP quy định Thủ trưởng cơ quan nhà nước quyết định mức bồi thường, hình thức và phương thức bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng xét giải quyết bồi thường, nhưng chưa quy định việc giải quyết bồi thường trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan nhà nước không đồng ý với kiến nghị của Hội đồng về mức bồi thường, hình thức và phương thức bồi thường hoặc trường hợp người bị thiệt hại không đồng ý với mức bồi thường do Thủ trưởng cơ quan nhà nước đưa ra.

Theo chúng tôi, mức bồi thường, hình thức và phương thức bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại do Thủ trưởng cơ quan nhà nước có cán bộ, công chức gây ra thiệt hại quyết định theo kiến nghị của Hội đồng xét giải quyết bồi thường mang tính chất hành chính nhà nước và mới thể hiện được ý trí của Thủ trưởng cơ quan nơi có công chức, viên chức gây ra thiệt hại, tức là ý chí của bên gây ra thiệt hại, chưa thể hiện được ý chí của bên bị thiệt hại; chưa thể hiện được bản chất dân sự là theo cơ chế thoả thuận, thương lượng giữa hai bên. Vì vậy, khi Thủ trưởng cơ quan nhà nước ra quyết định mức bồi thường thiệt hại thì đa số người bị thiệt hại đều không đồng ý và đã kiến nghị hoặc khiếu nại vì, mức bồi thường mà cơ quan nhà nước đưa ra cách xa so với mức mà người bị thiệt hại yêu cầu. Quy định về việc bồi thường thiệt hại trong Nghị định số 47/CP đã dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian giải quyết bồi thường, chưa phù hợp với nguyên tắc bồi thường quy định tại Bộ luật Dân sự là kịp thời, đầy đủ và thoả thuận.

5. Về dự toán, quyết toán kinh phí bồi thường thiệt hại

Theo quy định của Thông tư số 38/1998/TT-BTC ngày 30 tháng 3 năm 1998 của Bộ Tài chính, thì hàng năm tất cả các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương đều phải lập dự toán cho phần bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra. Nếu cơ quan nhà nước không lập dự toán mà phải bồi thường khi cán bộ, công chức của cơ quan mình quản lý gây ra thiệt hại thì sẽ không có kinh phí để bồi thường. Việc lập dự toán này dẫn đến tình trạng hàng năm, các cơ quan nhà nước đều phải lập dự toán, nhưng không bao giờ phải chi trả tiền bồi thường vì, cán bộ, công chức không gây ra thiệt hại khi thi hành công vụ; ngược lại, có cơ quan số chi lớn hơn nhiều so với dự toán chi thì chỉ được chi trong số đã dự toán của năm đó, số còn lại phải chuyển sang năm sau. Hơn nữa, theo quy định hiện hành thì việc dự toán kinh phí bồi thường thiệt hại này rất khó xác định cho phù hợp với thực tế.

6. Về thời hiệu yêu cầu bồi thường, bồi hoàn

Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn thi hành mới quy định thời hạn giải quyết bồi thường thiệt hại khi nhận được yêu cầu bồi thường thiệt hại của người bị hại, chưa quy định trong thời hạn bao nhiêu lâu, kể từ ngày có thiệt hại xẩy ra hoặc ngày phát hiện được có thiệt hại xẩy ra thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có cán bộ, công chức gây ra thiệt hại phải bồi thường.

Mặt khác, Nghị định số 47/CP và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định quá thời hạn giải quyết bồi thường thiệt hại mà hai bên không thoả thuận được mức, hình thức và phương thức bồi thường thiệt hại hoặc cơ quan nhà nước không giải quyết, thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà cấp trên của cơ quan đã giải quyết bồi thường thiệt hại giải quyết việc bồi thường thiệt hại hay được kiện ra Toà án để giải quyết.

Nghị định số 47/CP mới quy định thời hạn và trách nhiệm hoàn trả của cán bộ, công chức, kể từ ngày có quyết định hoàn trả của cơ quan đã bồi thường cho người bị thiệt hại, nhưng chưa quy định trong thời hạn bao lâu, kể từ khi cơ quan nhà nước đã thực hiện xong việc bồi thường cho người bị thiệt hại thì có quyền yêu cầu cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại hoàn trả kinh phí.

Vì vậy, trên thực tiễn người bị thiệt hại và cơ quan nhà nước có công chức, viên chức gây ra thiệt hại đang lúng túng trong việc thụ lý đơn yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại và trong việc yêu cầu và ra quyết định bồi hoàn của cán bộ, công chức.

III. Một số đề xuất xây dựng Luật bồi thường thiệt hại nhà nước

1. Về chủ thể gây ra thiệt hại và chủ thể được bồi thường

Theo quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức thì cán bộ, công chức làm việc trên nhiều lĩnh vực, ngoài thực thi nhiệm vụ trong các cơ quan nhà nước còn làm trong tổ chức chính trị; chính trị – xã hội; chính trị – xã hội – nghề nghiệp; trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước; đơn vị sự nghiệp của tổ chức chính trị hoặc chính trị – xã hội.  Về phạm vi bồi thường thiệt hại, trước mắt chỉ nên quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức gây ra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chưa nên mở rộng ra trong các hoạt động sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Ngoài ra, Nhà nước cũng không bồi thường thiệt hại cho các cán bộ, viên chức làm việc trong các tổ chức chính trị, chính trị – xã hội …gây ra. Các cơ quan, tổ chức quản lý trực tiếp cán bộ này sẽ chịu trách nhiệm bồi thường theo quy định của Bộ luật Dân sự.

2.     Cần nhấn mạnh tính dân sự của cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại

Theo chúng tôi, mặc dù, xét về gốc độ hành chính trong thi hành công vụ thì hành vi của cán bộ, công chức mang tính chất hành chính, nhưng xét về góc độ thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra trong khi thi hành công vụ thì đây là quan hệ dân sự nên việc giải quyết bồi thường thiệt hại xẩy ra phải theo và tôn trọng các nguyên tắc của pháp luật về dân sự là các bên tự thương thượng, thoả thuận với nhau về mức, phương thức và hình thức bồi thường thiệt hại đã xẩy ra. Vì vậy, khi có yêu cầu bồi thường thiệt hại của cơ quan, tổ chức và cá nhân, thì cơ quan quản lý nhà nước có cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại phải đứng ra tổ chức thương lượng, thoả thuận trong thời gian ngắn nhất với người bị thiệt hại.

Với quan điểm, quan hệ bồi thường thiệt hại trong trường hợp cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ là quan hệ dân sự, do đó, cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại cần thể hiện theo hướng trong thời hạn nhất định, kể từ khi cán bộ, công chức gây ra thiệt hại hoặc kể từ khi cơ quan, tổ chức và cá nhân phát hiện ra thiệt hại, cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có công chức đã gây ra thiệt hại bồi thường thiệt hại cho mình. Nếu cơ quan quản lý nhà nước có người gây ra thiệt hại và người bị hại không thoả thuận được với nhau về mức, phương thức bồi thường thiệt hại hoặc quá thời hạn quy định mà cơ quan quản lý nhà nước không tổ chức thương lượng, hoà giải thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu Toà án giải quyết. Việc giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại này không nên được thiết kế theo hướng cơ quan quản lý trực tiếp công chức gây ra thiệt hại chỉ có quyền giải quyết yêu cầu bồi thường sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại. Nguyên tắc giải quyết bồi thường thiệt hại này cũng phù hợp với thực tiễn là, người bị thiệt hại không khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước mà mục tiêu của họ là yêu cầu Nhà nước bồi thường các thiệt hại mà họ đã phải gánh chịu do công chức đã gây ra trong khi thi hành công vụ.

3.     Về nghĩa vụ hoàn trả

Theo chúng tôi, việc quy định trách nhiệm hoàn trả đối với cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại khi thi hành công vụ là một vấn đề “ nhạy cảm ” trong thực thi công vụ. Tuy nhiên, để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước; tăng cường năng lực, tinh thần trách nhiệm của người thi hành công vụ, đồng thời, gắn với chế độ, chính sách mà cán bộ, công chức đã được hưởng, bên cạnh việc quy định quyền của cơ quan quản lý nhà nước có quyền yêu cầu cán bộ, công chức hoàn trả tiền mà cơ quan đã trả cho người bị thiệt hại thì cũng nên quy định trách nhiệm của cán bộ, công chức trong việc hoàn trả cho cơ quan quản lý nhà nước đã bồi thường cho người bị hại.

Quan hệ hoàn trả giữa người gây ra thiệt hại với cơ quan nhà nước đã bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại là quan hệ nội bộ của cơ quan nhà nước với người đã gây ra thiệt hại. Tuy nhiên, để Thủ trưởng cơ quan nhà nước quyết định mức hoàn trả như thế nào cho phù hợp với mức độ lỗi và hoàn cảnh của người gây ra thiệt hại, thì cần quy định thời hạn ra quyết định hoàn trả; điều kiện miễn hoặc giảm mức hoàn trả; mức giảm; phương thức hoàn trả.

4. Về trình tự, thủ tục bồi thường thiệt hại

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước khác với hoạt động của cơ quanh tiến hành tố tụng. Vì vậy, trình tự, thủ tục tiến hành bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước gây ra cũng khác so với trình tự, thủ tục bồi thường cho người bị oan trong hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.
Bồi thường nhà nước là một quan hệ pháp luật dân sự nên về nguyên tắc,  thủ tục giải quyết bồi thường nhà nước là thủ tục tố tụng dân sự ( hòa giải, thương lượng, sau đó ra Tòa án ). Việc đền bù cho người bị oan là một quan hệ pháp luật khác về cơ bản so với bồi thường nhà nước. Đây là một chế độ đền bù đặc biệt nhằm giúp người bị oan khắc phục phần nào thiệt hại tài sản, nhân thân do cơ quan tiến hành tố tụng hình sự gây ra trong quá trình thi hành công vụ một cách hợp pháp nên thủ tục, trình tự phải nhanh gọn, không chỉ bị tính toán thiệt hơn, không sòng phẳng như trong bồi thường nhà nước. Đây là tư tưởng chỉ đạo chi phối quá trình xây dựng chế định đền bù hình sự nói riêng và luật bồi thường nhà nước nói chung.

5.  Về cơ quan giải quyết bồi thường thiệt hại

Để gắn trách nhiệm của cơ quan quản lý cán bộ, công chức trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại với trách nhiệm hoàn trả của cán bộ, công chức cũng như để tạo bớt sự căng thẳng trong quá trình giải quyết bồi thường thiệt giữa người bị thiệt hại với cơ quan quản lý cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại, theo chúng tôi, nên quy định theo hướng giao cho một cơ quan thay mặt cho Nhà nước chủ trì tiếp nhận và giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại của cơ quan, tổ chức và cá nhân; cơ quan quản lý cán bộ, công chức đã gây ra thiệt hại và công chức đã gây ra thiệt hại cũng phải tham gia vào quá trình giải quyết bồi thường thiệt hại theo yêu cầu của cơ quan thay mặt Nhà nước giải quyết bồi thường thiệt hại và của Tòa án.

6. Về dự toán, quyết toán kinh phí bồi thường thiệt hại

Để tránh việc hành năm các cơ quan đều phải lập dự toán kinh phí bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và giải quyết được bất cập hiện nay trong việc lập dự toán kinh phí bồi thường, theo chúng tôi, nguồn kinh phí bồi thường thiệt hại được lấy từ nguồn ngân sách nhà nước. Các cơ quan nhà nước của ta hiện nay được chia thành Trung ương và địa phương ( tỉnh ). Vì vậy, để giảm bớt gánh nặng cho Trung ương và địa phương, đồng thời, phát huy tính tự chủ của bộ máy nhà nước thì nên giải quyết vấn đề kinh phí bồi thường theo hướng, thiệt hại do công chức cơ quan trung ương do ngân sách trung ương chi trả; thiệt hại do công chức cơ quan địa phương ( tỉnh ) do ngân sách địa phương chi trả.

7. Về thời hiệu yêu cầu bồi thường và hoàn trả

Việc bồi thường thiệt hại  nhanh chóng và kịp thời, do đó, dự án Luật Bồi thường nhà nước nên quy định cụ thể thời hạn yêu cầu bồi thường thiệt hại; thời hạn giải quyết; thời hạn kiện ra Toà án để giải quyết. Quy định cụ thể thời hạn hoàn trả của người gây ra thiệt hại./.

SOURCE: TẠP CHÍ DÂN CHỦ VÀ PHÁP LUẬT

Trích dẫn từ: http://vibonline.com.vn/vi-VN/Home/TopicDetail.aspx?TopicID=2036

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: