GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT- CÁCH NHÌN CỦA HÀNH PHÁP

TS. PHẠM TUẤN KHẢI – Văn phòng Chính phủ

Nếu nói giải thích pháp luật (Legal Interpretation) là “làm rõ tinh thần, nội dung của một văn bản pháp luật” (1) thì việc giải thích phải gắn với thẩm quyền của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản. Mặt khác, giải thích pháp luật cũng còn bao hàm việc phải làm rõ các từ ngữ, cách hiểu thống nhất để vận dụng đúng đắn trong khi thi hành pháp luật. Ở nước ta, ngoài Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của UBTVQH thì tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật đều có quyền giải thích pháp luật.

Từ góc độ thực tiễn, có thể khẳng định, các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp có thẩm quyền giải thích pháp luật. Vậy, theo cách nhìn của các nhà hoạch định chính sách (hành pháp), khi nào cần giải thích pháp luật, phạm vi, nguyên tắc và hình thức giải thích pháp luật như thế nào?

I. Hành pháp với giải thích pháp luật

Hành pháp (excutive) một trong 3 loại quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp) của bất cứ nhà nước nào, là sự thể hiện ý chí của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách, đề xuất các chủ trương lớn, tạo tiền đề cho lập pháp, tư pháp và bảo đảm việc thực thi pháp luật trong toàn bộ bộ máy nhà nước. Hành pháp có nhiệm vụ riêng, ngoài việc đề xuất chính sách vĩ mô, “can thiệp” vào đời sống xã hội thông qua các hình thức cưỡng chế, kiểm tra và tài phán, nó còn có nhiệm vụ “thiêng liêng cao cả” là xây dựng, ban hành pháp luật theo thẩm quyền. Bên cạnh đó, nhiệm vụ xuyên suốt của các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp là xác lập trật tự quản lý (hành chính) từ trung ương đến địa phương, là cầu nối, là thước đo cho việc thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội: “Không có hành pháp, không thể xác định được hiệu quả của việc thực hiện pháp luật” (2).

Ở các nước theo nguyên tắc pháp quyền triệt để, việc giải thích Hiến pháp và luật thường giao cho toà án bởi nhiều lý lẽ khác nhau: một là, sự đề cao vai trò của tư pháp trong thực thi pháp luật và suy cho cùng, công lý được phán quyết bằng những quyết định tư pháp (toà án); hai là, do tính chất của toà án “ là cơ quan không có một chút quyền lập pháp hay quyền hành pháp nào cả. Nhưng chính do đó mà cơ quan tư pháp có quyền cao hơn cả, vì nó không làm gì cả nhưng có thể ngăn cản tất cả… vì nó là người bảo vệ luật, mà luật là do cơ quan quyền lực tối cao ban hành và do Chính phủ chấp hành” (3).

Ở nước ta, chúng ta đang tiến tới xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, các định chế của chúng ta còn mang nặng dấu ấn của tư tưởng tập trung quan liêu bao cấp, vai trò của toà án, vai trò của pháp luật chưa được đề cao như mong muốn. Bản thân Hiến pháp và luật ở nước ta cũng chưa thể hiện triệt để tư tưởng: pháp luật phải ở nơi dân, trong lòng dân và phục vụ nhân dân. Do đó, các chế định của Hiến pháp, luật bên cạnh việc qui định hết sức khái quát, lại không có cơ chế vận hành để đưa các chế định đó vào đời sống. Chẳng hạn “ công dân có quyền tự do kinh doanh theo qui định của pháp luật”  (Điều 57 của Hiến pháp 1992) là một loại tuyên ngôn-đúng, nhưng để thực hiện tuyên ngôn lại phải có luật ( ở nước ta, hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh) và phải có các chủ thể  cần thiết để đưa các qui định của các đạo luật và tư tưởng, tinh thần của Hiến pháp vào thực tiễn.

Như vậy, bản thân các qui định của Hiến pháp cũng đặt ra vấn đề cần  giải thích pháp luật nói chung và các qui định của Hiến pháp nói riêng. Ai giải thích Hiến pháp và luật, pháp lệnh? Điều này được thể hiện ở Hiến pháp 1992 (Điều 91): UBTVQH- cơ quan thường trực của Quốc hội. Trên thực tế, gần đây UBTVQH mới có khoảng 4-5 lần giải thích thông qua Nghị quyết số 746/2005 giải thích Điều 241 của Luật Thương mại; Nghị quyết số 1033/2006 giải thích Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước (làm rõ khi nào thì văn bản dưới luật do Tổng kiểm toán ban hành).

Ba lần sau, UBTVQH ban hành các nghị quyết liên quan đến tranh chấp về quyền sở hữu đất đai; giới hạn việc đòi bồi thường sở hữu tư nhân đối với nhà do  “nhà nước quản lý”. Như vậy, đếm trên đầu ngón tay thì rất ít khi chủ thể UBTVQH giải thích pháp luật, mà hầu hết luật,pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành đi được vào đời sống đều thông qua chủ thể khác giải thích pháp luật (Chính phủ, Thủ tướng , các bộ trưởng- sau đây gọi chung là chủ thể hành pháp). Do đó, không ngạc nhiên khi chúng ta bắt gặp nhiều văn bản pháp luật do chủ thể hành pháp ban hành đều có giải thích pháp luật.

Vậy khi nào thì chủ thể hành pháp tiến hành giải thích pháp luật?

Như trên đã phân tích, việc giải thích pháp luật phải căn cứ vào thẩm quyền của chủ thể ban hành pháp luật. Theo cách hiểu này, chủ thể hành pháp có quyền giải thích pháp luật.

Thẩm quyền truyền thống của bộ máy hành pháp (Chính phủ, Thủ tướng , các bộ trưởng) theo qui định của Hiến pháp nước ta được ban hành các văn bản pháp luật theo cấp độ và phạm vi tác động khác nhau đến đời sống xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, chủ thể hành pháp, ngoài việc làm cho luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH đi vào đời sống, còn phải đưa ý chí của mình thông qua việc ban hành các văn bản theo thẩm quyền để hướng dẫn, giải thích pháp luật một cách thống nhất trong  thực tiễn.

Theo qui định của pháp luật, ở nước ta, Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết, nghị định; Thủ tướng ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư. Có 3 tiền đề để chủ thể hành pháp ban hành văn bản pháp luật: 1) Quốc hội hoặc UBTVQH uỷ quyền; 2) Tự mình ban hành theo thẩm quyền; 3) Ban hành khi luật, pháp lệnh chưa qui định, nhưng do đòi hỏi của cuộc sống phải ban hành để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội.

Hiện nay, có quan điểm cho rằng, việc ban hành văn bản theo thẩm quyền của chủ thể hành pháp là thẩm quyền” ban hành văn pháp quy” của chủ thể hành pháp. Việc ban hành các văn bản theo thẩm quyền không phải là giải thích pháp luật.

Chúng ta đều biết, thông thường giải thích pháp luật có hai hình thức: giải thích chính thức – bắt buộc phải thực hiện và giải thích không chính thức- không bắt buộc phải thực hiện.Ở nước ta, do chưa có quy định về các hình thức giải thích pháp luật của từng chủ thể nên hai hình thức trên được thực hiện dưới dạng quy phạm và không quy phạm.Việc chủ thể ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền nhằm hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng là hình thức giải thích pháp luật. Chúng ta bắt gặp trong các văn bản ” quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành” của chủ thể hành pháp đều là thể hiện “ý định lập pháp” của Quốc hội, UBTVQH. Mặt khác, trong các quy định hướng dẫn thi hành của cơ quan có thẩm quyền không phải là hiếm các quy định giải thích theo nghĩa đen của từ ngữ, khái niệm- cũng là một loại giải thích pháp luật. Chẳng hạn Điều 3, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 28 tháng 12 năm2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm1996 và Luật năm2002 sửa đổi bổ sung Luật 1996 đã giải thích cụ thể các dấu hiệu của khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 1 của Luật 1996 đã định nghĩa.(4)

Trong trường hợp Quốc hội hoặc UBTVQH uỷ quyền lập pháp thì có thể xuất hiện 3 loại thẩm quyền: Chính phủ, Thủ tướng hoặc Bộ trưởng. Như vậy, sẽ có 3 hình thức giải thích pháp luật khác nhau tương ứng với 3 loại thẩm quyền trên.Một là, tự mình ban hành theo thẩm quyền được qui định cụ thể trong qui chế làm việc tương ứng của từng chủ thể. Chẳng hạn, Chính phủ, Thủ tưứng ban hành Nghị định , quyết định để làm gì, nội dung như thế nào, điều chỉnh loại quan hệ xã hội nào? ; (hiện nay cũng chưa có văn bản nào qui định ảnh hưởng của 2 loại chủ thể này: Chính phủ và Thủ tướng, nên vẫn còn lẫn lộn về thẩm quyền và nội dung ban hành) ;hai là, các chủ thể hành pháp ban hành văn bản theo quy định của từng luật, pháp lệnh chuyên ngành mà việc quy định chi tiết giao cho chủ thể hành pháp; ba là, Bộ trưởng ban hành thông tư, chỉ thị, quyết định căn cứ vào tính chất của từng loại đối tượng quản lý mà chủ thể này hướng tới (lưu ý trong việc ban hành thông tư có thông tư liên tịch giữa các bộ trưởng). Đối với trường hợp Chính phủ tự mình  ban hành nghị định khi chưa có luật, pháp lệnh qui định thì phải có điều kiện là dự thảo phải báo cáo UBTVQH. Theo tiền đề này, Chính phủ chỉ được ban hành 1 loại văn bản dưới hình thức nghị định. (tạm gọi là nghị định không đầu). Khi ban hành nghị định không đầu, phạm vi hiệu lực của giải thích pháp luật vượt ra ngoài khuôn khổ của hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính (nhiều qui định giải thích của Chính phủ được áp dụng cho cả các cơ quan của Quốc hội như vấn đề đào tạo công chức, tiền lương… hoặc việc giải thích này cũng là căn cứ để toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân áp dụng  trong quá trình điều tra, xét xử đối với các vụ án hình sự, dân sự…). Tất cả các hình thức ban hành văn bản trên, nếu được triển khai trong quá trình giải thích pháp luật thì có thể được gọi là “ giải thích pháp luật trong quá trình ban hành các quyết định hành chính” (5).

Như vậy, phạm vi ban hành văn bản của chủ thể hành pháp là rất rộng bởi do tính chất của hoạt động hành pháp. Và như trên đã phân tích, các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản thì có quyền giải thích nội dung của văn bản đó (kể cả trường hợp uỷ quyền). Tuy nhiên, do chưa có qui định về uỷ quyền ban hành văn bản nên hiện nay có tình trạng: một chủ thể ban hành, nhưng chủ thể khác giải thích pháp luật (trừ trường hợp giải thích  Hiến pháp, luật, pháp lệnh được giao cho UBTVQH). Điều này dễ nhận thấy ở các nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng khi được Quốc hội giao trực tiếp hoặc tự mình ban hành theo thẩm quyền. Một nghịch lý cũng cần nêu lên là, khi Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ ban hành nghị định hoặc Chính phủ ban hành nghị định không đầu, Chính phủ  cũng giải thích pháp luật trong các văn bản này. Ở đây lại xuất hiện khái niệm uỷ quyền giải thích pháp luật (trong thực tiễn xây dựng và ban hành pháp luật ở nước ta, loại văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng được Quốc hội, UBTVQH uỷ quyền ban hành dưới hình thức ” quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành” là tương đối phổ biến). Đặc biệt, có rất nhiều văn bản luật, pháp lệnh sau khi có hiệu lực, chủ thể hành pháp giải thích pháp luật  ngay tại các văn bản do quốc hội, UBTVQH giao hướng dẫn thi hành: lĩnh vực nhà đất, cạnh tranh, đầu tư, luật sư…). Khi nghiên cứu các văn bản này, có một nhận định khách quan là: các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản đúng thẩm quyền nhưng nội dung không sát với thực tế thi hành nên gia tăng tình trạng giải thích pháp luật. Đây cũng chính là nguyên nhân pháp luật chưa hoặc không đi vào đời sống.

II. Thực trạng và một số kiến nghị trong quá trình giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp.

1. Về thực trạng  giải thích pháp luật

Về hình thức giải thích pháp luật:

Chúng tôi không đưa ra con số cụ thể, nhưng nhìn chung, đại đa số các văn bản pháp luật do chủ thể hành pháp ban hành đều có giải thích pháp luật: dưới dạng qui phạm, chẳng hạn: khi giải thích thẩm quyền của Bộ trưởng tư pháp trong việc thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư theo Luật Luật sư, Thông tư của Bộ trưởng Tư pháp số 02/2007/TT-BTP ngày 25/4/2007 của Luật Luật sư, Nghị định qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Luật sư qui định: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ra quyết định thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư; trong trường hợp từ chối phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do” (Điểm 3, mục II về thủ tục thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư)

– Dưới dạng diễn giải tại văn bản pháp luật theo thẩm quyền. Chẳng hạn, tại Điều 10 của Luật Luật sư qui định “ Bằng cử nhân luật” đối với luật sư. Để hiểu bằng cử nhân là gì, Điều 1, Nghị định của Chính phủ số 28/2007/NĐ-CP ngày 26/02/2007 qui định: “ Người có bằng cử nhân luật qui định tại Điều 10 của Luật Luật sư là người có bằng tốt nghiệp đại học chuyên ngành luật do cơ sở giáo dục đại học của Việt Nam …cấp…”

– Dưới dạng viện dẫn hoặc qui định chuyển tiếp các qui phạm pháp luật tương ứng hoặc cấp độ khác nhau (giá trị hiệu lực dưới hoặc cao hơn qui phạm giải thích). Chẳng hạn khi đề cập đến Luật sư tập sự theo Luật Luật sư, Thông tư của bộ Tư pháp nói trên qui định: “ Luật sư tập sự theo qui định của Pháp lệnh Luật sư năm 2001 đang tập sự hành nghề tại một tổ chức hành nghề luật sư ở địa phương khác với địa phương nơi có Đoàn Luật sư mà mình đã gia nhập được tiếp tục hành nghề tại tổ chức hành nghề luật sư đó, nhưng phải đăng ký việc tập sự theo qui định của Luật luật sư ở địa phương nơi tổ chức hành nghề luật sư mà mình đang tập sự đăng ký hoạt động…”

– Dưới dạng pano áp phích cổ động, chẳng hạn khi muốn đưa Luật thuế vào cuộc sống, chúng ta thường gặp các khẩu hiệu “ đóng thuế là nghĩa vụ và vinh dự của mọi công dân” hoặc “ trốn thuế là vi phạm pháp luật”…

– Dưới dạng uỷ quyền cho các cơ quan trong nội bộ chủ thể hành pháp: Chính phủ uỷ quyền cho Thủ tướng; Thủ tướng ra thông báo, công điện; Thủ tướng hoặc Chính phủ uỷ quyền cho Bộ trưởng, Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Bộ trưởng uỷ quyền cho Tổng cục trưởng, Cục trưởng…

Nhìn chung, có nhiều hình thức thể hiện việc giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp, nhưng hiệu quả của các qui định còn hạn chế và đôi khi, giá trị pháp lý của các loại giải thích pháp luật không có như các pano áp phích; khẩu hiệu; công điện; thông báo của Thủ tướng. Và thậm chí, trong một số trường hợp là không đúng thẩm quyền theo qui định của pháp luật. Ví dụ, Luật giao cho Chính phủ, Chính phủ lại giao cho Thủ tướng (về mặt lý thuyết, thẩm quyền của 2 loại chủ thể này là khác nhau và được qui định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ); hoặc Luật qui định giao thẩm quyền cho Thủ tướng, Thủ tướng lại uỷ quyền cho Bộ trưởng, thậm chí giao cho Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản hướng dẫn.

Thực trạng hệ thống pháp luật chồng chéo, không thống nhất, dẫn đến việc giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp không hoặc ít có hiệu quả.

– Như trên đã đề cập, nhiều văn bản pháp luật ở nước ta chưa bảo đảm tính thống nhất nên trong nhiều trường hợp, giải thích ở lĩnh vực này lại mâu thuẫn với lĩnh vực khác (trong lĩnh vực Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo về thẩm quyền giải thích khiếu nại của Bộ trưởng và Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) hoặc lĩnh vực dân số: Tại Pháp lệnh dân số qui định: mỗi cặp vợ chồng quyết định số lần sinh con và thời gian sinh con (Điều 10). Qui định này đẫn đến cách hiểu lầm và thực hiện đem lại kết quả bất lợi cho chính sách dân số, kế hoạch hoá gia đình (gia tăng dân số). Để giải thích vấn đề này, Chính phủ buộc phải ban hành Nghị định hướng dẫn theo hướng “mỗi gia đình thực hiện quy mô gia đình ít con: từ 1 đến 2 con”. Mặc dù Nghị định này trái Pháp lệnh nhưng vẫn phải ban hành (sau khi xin ý kiến UBTVQH).

– Nhiều luật, Pháp lệnh ở nước ta quá chung chung gây tình trạng “ngủ yên” của luật, pháp lệnh hoặc đòi hỏi chủ thể hành pháp phải giải thích. Tuy nhiên, các nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định, chỉ thi, thông tư của Bộ trưởng lại do các Bộ, ngành xây dựng và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc ban hành theo thẩm quyền nên quá trình soạn thảo ban hành lại mang tính chủ quan, cục bộ của bộ, ngành. Tình trạng này làm cho việc giải thích pháp luật trở nên “méo mó”, gây phản ứng cho xã hội.

– Sự uỷ quyền giải thích pháp luật trong các luật không tập trung, còn dàn trải; giao cho nhiều chủ thể giải thích. Quá trình giải thích lại không có sự phối hợp với nhau nên nội dung thường mâu thuẫn, đối tượng chịu sự tác động rất khó thực hiện. Chẳng hạn Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản giao cho nhiều bộ, ngành giải thích dẫn đến tình trạng “giấy hồng, giấy trắng, giấy xanh” như chúng ta đã biết trong thực tiễn…

Quá trình ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền của chủ thể hành pháp (không phải sự uỷ quyền hoặc khi chưa có luật, pháp lệnh) thường xuất phát từ thực tiễn, chỉ căn cứ vào Hiến pháp, mà Hiến pháp thì còn tương đối khái quát, trừu tượng. Do đó, nhiều văn bản được ban hành không bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi trong quá trình thực hiện (Thông tư liên tịch số 14 của Bộ Y tế và Bộ Tài chính hướng dẫn Nghị định 63 về Bảo hiểm y tế quy định điều kiện đóng BHYT là phải có số đông từ 10% trở lên mới được mua BHYT.Tình trạng này làm cho người dân muốn mua BHYT phải vận động 10% dân cư tại nơi cư trú mua BHYT). Mặt khác, do chúng ta chưa có cơ chế, trình tự, thủ tục giải thích Hiến pháp nên giải thích Pháp luật thông qua các quyết định của chủ thể hành pháp thường vừa ban hành nội dung vừa giải thích ngay những điều khoản của Hiến pháp (chẳng hạn, các điều kiện kinh doanh, điều kiện cấp, thu hồi giấy phép …. thường được ban hành dưới hình thức nghị định để giải thích tinh thần “công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”).

Từ thực trạng trên có thể khái quát:

1) Nếu luật, pháp lệnh phù hợp với thực tiễn và cụ thể hoá các vấn đề cần được quy phạm thì số  lượng văn bản giải thích pháp luật sẽ ít đi và phạm vi giải thích của chủ thể hành pháp sẽ hướng dẫn áp dụng pháp luật một cách đúng đắn, có lợi;

2) Nếu luật, pháp lệnh không phù hợp thì việc giải thích pháp luật sẽ sai lệch rất lớn và tranh chấp giữa cơ quan có thẩm quyền với người dân sẽ gia tăng;

3) Nếu có nhiều cơ quan được uỷ quyền giải thích pháp luật cũng xuất hiện nhiều mâu thuẫn trong thực thi pháp luật;

4) Nếu loại trừ được tính cục bộ và đề cao vai trò của pháp luật trong hoạt động của các chủ thể hành pháp thì việc giải thích pháp luật sẽ trở thành phương tiện, công cụ hữu hiệu cho quá trình quản lý nhà nước

2. Một số kiến nghị

Giải thích pháp luật do chủ thể hành pháp tiến hành chỉ có hiệu quả mong muốn khi chúng ta có một giải pháp tổng thể, cơ bản, mang tính chiến lược trong hoạt động xây dựng pháp luật. Trước hết, cần hướng tới thực hiện ngay các tư tưởng về việc xây dựng nhà nứơc pháp quyền với việc đề cao vai trò của pháp luật trong quá trình vận hành cơ chế điều chỉnh  pháp luật (kể cả việc cần phải có cơ chế giải thích pháp luật) để khi pháp luật được ban hành có giá trị thật sự trên thực tế; cần qui định ngay trong Hiến pháp về thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể khi giải thích pháp luật; hai là, cần có những chế định cụ thể nhằm hướng tới xây dựng một phương thức, cách thức giải thích pháp luật của từng chủ thể có thẩm quyền ( các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp) tương ứng với các nhóm quan hệ xã hội cần giải thích Cụ thể là:

1- Qui định nguyên tắc giải thích pháp luật ngay trong Hiến pháp nhằm đưa tinh thần của hi��n pháp vào đời sống xã hội (chủ thể lập pháp, hành pháp và tư pháp). Phân định rõ thẩm quyền giải thích pháp luật phù hợp với từng chủ thể trong bộ máy nhà nước. Đặc biệt, đối với chủ thể hành pháp cần qui định rõ khi nào thì giải thích; giải thích bằng hình thức gì; phạm vi tác động cũng như hiệu lực giải thích pháp luật của chủ thể này. Khắc phục cho được tình trạng: một vấn đề có quá nhiều chủ thể hành pháp giải thích;

2- Căn cứ vào thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật ở Việt Nam, không nhất thiết qui định chỉ UBTVQH mới có thẩm quyền giải thích luật, pháp lệnh (như quy định tại các điều 52,53 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành) mà nên mở rộng thẩm quyền trong những trường hợp luật, pháp lệnh đó giao cho chủ thể hành pháp qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành, bởi lẽ, trên thực tế, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ đệ trình Quốc hội, UBTVQH (tức sáng kiến lập pháp chủ yếu từ Chính phủ);

3- Quan tâm hơn nữa đến đòi hỏi của các đối tượng chịu sự tác động của mỗi một loại qui phạm pháp luật (lắng nghe dư luận xã hội và tiếp thu đòi hỏi đề xuất giải thích pháp luật của các đối tượng quản lý). Các quan hệ xã hội nào cần giải thích; giá trị của các đề xuất và dự báo cho việc giải thích pháp luật trong từng tình huống cụ thể và cho việc cần pháp điển hoá  việc giải thích pháp luật của từng chủ thể có thẩm quyền giải thích;

4- Cần qui định rõ trong một đạo luật (có thể là Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung lần này) thẩm quyền giải thích pháp luật của từng cơ quan trong bộ máy Chính phủ theo nguyên tắc cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, cơ quan đó có thẩm quyền giải thích pháp luật; tình huống nào thì chủ thể hành pháp được giải thích pháp luật. Chẳng hạn:

+ Cần làm rõ nội hàm cụ thể của văn bản pháp luật theo thẩm quyền (nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư);

+ Sau khi văn bản pháp luật ban hành có hiệu lực mà xuất hiện các quan hệ xã hội mới, cần làm rõ cơ sở pháp lý để điều chỉnh hoặc áp dụng;

+ Giao cho các cơ quan soạn thảo và đệ trình dự thảo đề xuất cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản giải thích pháp luật (chẳng hạn Bộ Công Thương đề xuất Chính phủ giải thích pháp luật về lĩnh vực cạnh tranh trong nghị định của Chính phủ về cạnh tranh, chống phá giá…) thì chủ thể đề xuất phải đồng thời nghiên cứu chuẩn bị các dự thảo giải thích pháp luật và đề xuất này phải được đưa vào chương trình nghị sự của chủ thể có thẩm quyền giải thích pháp luật;

+ Giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp phải có trình tự, thủ tục như ban hành  một hình thức văn bản của cơ quan có thẩm quyền tương ứng (thảo luận, biểu quyết nếu là quyết định mang tính tập thể; lấy ý kiến các đối tượng có liên quan; thẩm định, thẩm tra…);

+ Giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp có giá trị như văn bản pháp luật theo thẩm quyền của chủ thể đó (chẳng hạn giải thích nội dung của nghị định bằng một thông tư thì giá trị hiệu lực của việc giải thích đó như một nghị định).

+ Trong trường hợp nhiều cơ quan đề xuất giải thích pháp luật thì tập trung đầu mối vào một cơ quan, có thể là Bộ Tư pháp để tiến hành soạn thảo dự thảo giải thích. Trong trường hợp giải thích pháp luật bằng thông tư liên tịch thì vẫn theo qui trình trên nhưng phải có thẩm định của Bộ Tư pháp để bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khắc phục sự cục bộ, bản vị trong quá trình giải thích pháp luật (theo pháp luật hiện hành, các văn bản pháp luật của Bộ trưởng không có thẩm định của Bộ Tư pháp).Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này(do chính phủ trình) cũng đã đề cập đến thẩm quyền, đề nghị giải thích pháp luật, căn cứ giải thích và việc soạn thảo văn bản giải thích, nhưng đáng tiếc chưa quán triệt tinh thần thực tiễn hoá đời sống pháp luật, đáp ứng yêu cầu của các chủ thể có thẩm quyền giải thích pháp luật(6).

5- Đề cao trách nhiệm của chủ thể hành pháp trong việc giải thích pháp luật. Trách nhiệm này cũng tương tự như trách nhiệm ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền (từ sáng kiến đề xuất, soạn thảo, đệ trình, xin ý kiến đến ban hành văn bản giải thích…); đồng thời, tăng cường cơ chế giám sát từ các chủ thể có thẩm quyền đối với văn bản pháp luật được giải thích (Quốc hội đối với Chính phủ, Thủ tướng; Chính phủ đối với Bộ trưởng…) để bảo đảm tính khách quan, sát thực trong việc giải thích pháp luật.

6- Về lâu dài, tiến hành xây dựng một đạo luật về uỷ quyền lập pháp, lập qui phù hợp với tính linh hoạt, chủ động của hoạt động hành pháp. Bên cạnh qui định thẩm quyền của từng chủ thể trong việc uỷ quyền, cần qui định rõ loại qui phạm nào được uỷ quyền; trách nhiệm của chủ thể uỷ quyền và được uỷ quyền (trong đạo luật này có phần qui định về uỷ quyền giải thích pháp luật)./.

Chú thích:

(1) Từ điển Luật học . NXB Từ điển Bách khoa Hà Nội 1999. Tr 170;

(2) Brinkman,G. Những bài giảng về Hiến pháp (tiếng đức) . Nhà xuất bản Oldenburg (tập 2), 1992, tr.235

(3) Jean Jacques Rousseau. Bàn về khế ước xã hội. NXB TP. Hồ Chí Minh 1992. Tr. 174

(4)  Xem Nguyễn cửu Việt. Bài viết:  Vài khái niệm giải thích pháp luật, quy định giải thích pháp luật và thực tiễn giải thích pháp luật ở việt nam tại Hội thảo “Giải thích pháp luật tại Việt nam”, Dự án Jopso, Hà nội, ngày 21,22/02/2008.

(5) Nguyễn Như  Phát. Giải thích pháp luật tại Việt Nam- công cụ đảm bảo tính minh bạch của pháp luật. Bài dẫn đề tại hội thảo quốc tế  do Jopso tổ chức “về giải thích pháp luật tại Việt Nam”

(6) Xem Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), ngày 18/2 /2008, Chương X. Dự thảo của Chính phủ đã được chỉnh sửa theo ý kiến của UBTVQH vào ngày 24 tháng 01 năm 2008.

SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ CHÍNH PHỦ

Trich dẫn tù:

http://xaydungphapluat.chinhphu.vn/portal/page?_pageid=34,1639352&_dad=portal&_schema=PORTAL&pers_id=1639303&item_id=1716766&p_details=1

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: