XÁC ĐỊNH PHẠM VI ĐIỀU CHỈNH CỦA DỰ ÁN LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC

TS. ĐINH DŨNG SỸ – P. Vụ trưởng Vụ Pháp luật –  Văn phòng Chính phủ

1. Quyền được bồi thường của người dân trong mối quan hệ với quyền con người và quyền công dân – cơ sở lý luận của Luật bồi thường nhà nước

Cơ sở có tính lý luận cho việc nghiên cứu vấn đề bồi thường nhà nước trước hết xuất phát từ chính những giá trị xã hội – nhân văn sâu sắc mà xã hội loài người trải qua hàng ngàn năm đấu tranh để giành giật và bảo vệ. Các giá trị xã hội đó chính là các quyền được làm người, quyền tự do, dân chủ và quyền mưu cầu hạnh phúc của con người. Hay nói khái quát hơn đó là các quyền con người, quyền công dân. Nếu quyền con người được hiểu là “quyền của thành viên trong xã hội loài người – quyền của tất cả mọi người. Đó là nhân phẩm, nhu cầu, lợi ích và năng lực của con người được thể chế hóa (ghi nhận) trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia” thì Quyền công dân là “khả năng tự do lựa chọn hành vi của công dân mà nhà nước phải bảo đảm khi công dân yêu cầu”[1]

Như vậy, có thể hiều các quyền con người là quyền bẩm sinh, là những giá trị chung của nhân loại và mang tính phổ quát. Còn quyền công dân cũng chính là các quyền cụ thể của con người được luật pháp hóa nhưng gắn với tư cách công dân của một nhà nước (muốn được hưởng các quyền công dân của một nhà nước thì phải có quốc tịch của nhà nước đó). Và điều quan trọng hơn là quyền công dân luôn đi đôi với nghĩa vụ của nhà nước trong việc bảo đảm cho công dân thực hiện các quyền đó.

Các quyền của công dân được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, điều chỉnh những quan hệ giữa công dân và nhà nước, là cơ sở tồn tại của cá nhân và hoạt động bình thường của xã hội. Các quyền của công dân bao gồm các quyền về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục và các quyền tự do cá nhân. Trong các quyền công dân được Hiến pháp Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992 ghi nhận có quyền được bồi thường thiệt hại: “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự”[2]

Như vậy, quyền được bồi thường khi bị thiệt hại về tài sản, thân thể và danh dự do bị người khác xâm hại là quyền của công dân được pháp luật ghi nhận và bảo hộ. Bản chất pháp lý của quyền này là một quyền dân sự thông thường. Vì cái lý ở đời là khi một người bị người khác xâm phạm một cách vô lý và gây ra những thiệt hại về tài sản cũng như thân thể và danh dự thì người có hành vi xâm hại đó phải bù đắp những tổn thất mà mình đã gây ra cho người bị hại. Cái triết lý của sự công bằng đó dần trở thành chân lý của lẽ phải và được luật pháp thừa nhận và trở thành những chuẩn mực pháp lý chung. Vì vậy, xét trên khía cạnh pháp lý thì cái triết lý công bằng đó trở thành quyền (quyền được bồi thường) của người bị thiệt hại. Và trong pháp luật dân sự, quyền được bồi thường có thể là quyền trong hợp đồng hoặc quyền ngoài hợp đồng, không phân biệt người gây thiệt hại là ai, kể cả là nhà nước trong mối quan hệ giữa nhà nước với công dân.

2. Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân – bản chất của quan hệ bồi thường

Hiến pháp cũng đã quy định, trong quan hệ với các cơ quan nhà nước “Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, bị xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự”[3]

Nhà nước là một chủ thể của quyền lực công. Quan hệ giữa nhà nước với công dân là các quan hệ được điều chỉnh bởi hệ thống luật công (public law). Tuy nhiên, các vấn đề về thiệt hại và bồi thường thiệt hại lại mang bản chất của dân sự như đã phân tích ở trên (tức là yếu tố bồi thường hay đền bù). Do vậy, kể cả trong trường hợp của các quan hệ hành chính, tư pháp diễn ra giữa nhà nước và công dân (ở đây có thể hiểu bao gồm cả các thực thể có tổ chức, tức là cả thể nhân và pháp nhân) mà một bên (có thể là nhà nước) gây thiệt hại cho bên kia thì việc xác định thiệt hại cũng như việc xác định mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự và được điều chỉnh bởi hệ thống luật tư (private law). Ở đây, yếu tố hành chính, tư pháp hay nói cách khác là các yếu tố của quyền lực công chỉ có vai trò chi phối bản chất của quan hệ công đã kết thúc xứ mệnh của nó, không còn có vai trò chi phối trong quan hệ đền bù tài sản. Và như vậy, bản chất của quan hệ giữa nhà nước và công dân là mối quan hệ công, nhưng việc giải quyết quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh từ quan hệ công đó lại mang bản chất của mối quan hệ tư. Và do vậy, trong trường hợp này nhà nước lại đóng vai trò như một chủ thể của quan hệ tư, không có quyền lực hành chính mà chỉ là một chủ thể bình đẳng với bên bị thiệt hại trong mối quan hệ bồi thường mang bản chất dân sự.

Như vậy, trường hợp trong quan hệ giữa nhà nước và công dân, nếu nhà nước gây thịệt hại và phải bồi thường cho công dân thì việc giải quyết bồi thường đó không thể xử lý bằng luật công. Việc xác định mức độ thiệt hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở các quy định của pháp luật dân sự.

Tóm lại, vấn đề lý luận cơ bản của trách nhiệm bồi thường nhà nước – cơ sở để xây dựng nên chế định pháp luật về bồi thường nhà nước do những hành vi trái pháp luật của công chức nhà nước khi thi hành công vụ gây ra cho tổ chức và cá nhân chính là dựa trên các quyền của công dân, các quyền này được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi nhà nước. Quan hệ giữa nhà nước và công dân làm phát sinh quan hệ bồi thường mang bản chất của “quan hệ công” trong đó Nhà nước là chủ thể mang quyền lực công (hành chính hoặc tư pháp), nhưng quan hệ bồi thường phát sinh từ các “quan hệ công” đó lại mang bản chất của quan hệ dân sự và được giải quyết trên cơ sở các nguyên tắc của pháp luật dân sự.

3. Xác định phạm vi điều chỉnh của dự án Luật bồi thường nhà nước

Nếu dựa vào một số vấn đề có thể tạm gọi là lý luận, là cơ sở cho việc xây dựng chế định pháp luật về bồi thường nhà nước như nói trên, thì về nguyên tắc, trong mọi quan hệ giữa nhà nước và công dân, nếu nhà nước gây thiệt hại cho dân thì đều phải bồi thường. Tuy nhiên, cũng cần phải nhìn nhận vấn đề này một cách thực tiễn hơn, căn cứ vào nhiều yếu tố của đời sống kinh tế – xã hội của từng quốc gia, ở mỗi giai đoạn khác nhau, như: trình độ phát triển kinh tế; năng lực của bộ máy công quyền; khả năng đáp ứng của nhà nước, kể cả góc độ tài chính hoặc trong những hoàn cảnh cụ thể của đất nước (ví dụ: đất nước có chiến tranh) và cả ý thức pháp luật của dân chúng… để lựa chọn, xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước một cách phù hợp. Kinh nghiệm cho thấy, khi chế định nên pháp luật về vấn đề này, ở từng giai đoạn khác nhau, hầu hết các quốc gia trên thế giới, kể cả các quốc gia phát triển đều làm như vậy.

Theo kinh nghiệm đó thì Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Chế định trách nhiệm bồi thường nhà nước cũng có lịch sử phát triển qua những bước tiệm tiến của nó. Ban đầu (trước những năm đầu của thập kỷ 90 của thế kỷ XX) là những nguyên tắc mang tính hiến định được thể hiện trong Hiến pháp[4], sau đó đến năm 1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47-CP ngày 3/5/1997 về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Bước phát triển tiếp theo của chế định này là năm 2003, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11, ngày 17/3/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra.

Có thể nói, quyền được bồi thường và trách nhiệm bồi thường nhà nước được ghi nhận từ rất sớm trong Hiến pháp của Nhà nước ta. Tuy nhiên, do một thời gian dài, đất nước ta phải trải qua hai cuộc chiến tranh giành độc lập lâu dài và gian khổ, nhiệm vụ hàng đầu của Nhà nước cũng như toàn thể quốc dân đồng bào là đấu tranh giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước, chúng ta chưa có điều kiện quan tâm đến việc xây dựng đầy đủ và đồng bộ chế định bồi thường nhà nước và triển khai trên thực tế chế định này. Tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp, bắt đầu là Hiến pháp năm 1959 và các bản Hiến pháp sau đó đã đặt nền tảng quan trọng cho việc từng bước hình thành chế định pháp lý này, bắt đầu từ nhận thức đến xây dựng, hoàn thiện pháp luật và triển khai trong thực tiễn.

Đến năm 1997, với NĐ 47-CP lần đầu tiên chúng ta cụ thể hóa các quy định mang tính nguyên tắc của Hiến pháp về vấn đề quyền được bồi thường của công dân và trách nhiệm bồi thường nhà nước. Phạm vi của NĐ 47 cũng chỉ mới khoanh lại việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức, viên chức nhà nước gây ra. Đến Nghị quyết 388/2003 của UBTVQH đã đánh dấu một bước tiến mới trong viêc xác định rõ hơn, cụ thể hơn việc bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra.

Đến thời điểm này, việc xây dựng một đạo luật nhằm thống nhất hóa và nâng tầm giá trị pháp lý các quy định luật pháp về bồi thường nhà nước đã chin muồi và cũng đã được ghi nhận trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XII và năm 2008. Tuy nhiên, trong quá trình soạn thảo dự Luật này cũng có rất nhiều ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề phạm vi điều chỉnh của Luật.

Dự thảo Luật quy định theo hướng, chỉ lựa chọn điều chỉnh, hay nói cách khác là chỉ lựa chọn quy định việc bồi thường của Nhà nước trong một số lĩnh vực nhất định. Các lĩnh vực đó là: hoạt động quản lý hành chính nhà nước; hoạt động thi hành án và hoạt động tố tụng (bao gồm cả hình sự, hành chính và dân sự). Các hoạt động khác như hoạt động lập pháp, hoạt động lập quy không thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước.

Trong các lĩnh vực thuộc trách nhiệm bồi thường nhà nước nói trên, cũng không phải mọi hoạt động công vụ trong các lĩnh vực này nếu gây thiệt hại cho người dân thì đều phải bồi thường mà Luật cũng chỉ quy định việc bồi thường được thực hiện chỉ trong các quan hệ cụ thể nhất định. Theo hướng này, về mặt kỹ thuật, các trường hợp nhà nước phải bồi thường được quy định theo phương pháp liệt kê. Điều đó cũng có nghĩa là đối với các trường hợp không được quy định trong Luật thì không thuộc trách nhiệm bồi thường nhà nước.

Cũng có nhiều ý kiến cho rằng, phạm vi điều chỉnh của Luật, hay cũng chính là phạm vi bồi thường nhà nước được xác định trong dự thảo Luật còn hạn hẹp. Và điều quan trọng mà các ý kiến này cho rằng là, Tại sao cùng là các hoạt động công vụ của nhà nước và cùng gây ra thiệt hại cho người dân thì có những trường hợp được bồi thường và có những trường hợp không được bồi thường? Điều đó không chỉ gây sự bất bình đẳng, thiếu công bằng trong quan hệ giữa người dân và Nhà nước mà còn làm mất đi quyền yêu cầu đòi bồi thường của người dân trong mối quan hệ bồi thường thiệt hại mang bản chất là quan hệ dân sự đơn thuần, không phụ thuộc vào chủ thể gây ra thiệt hại là ai như đã nói ở điểm 1 và 2 của bài viết này. Từ đó, các ý kiến này cho rằng, Luật này cần xác định phạm vi điều chỉnh rộng hơn, bao quát tất cả các hành vi công vụ nếu gây thiệt hại cho người dân và có đủ 4 căn cứ như quy định của điều 6 dự thảo Luật thì đều thuộc trách nhiệm bồi thường nhà nước. Theo đó, Luật này chỉ cần quy định một số nguyên tắc chung như nói trên, không cần có những quy định mang tính liệt kê mà tập trung vào việc quy định thủ tục yêu cầu và giải quyết bồi thường. Thậm chí, có ý kiến cho rằng, với phạm vi điều chỉnh rộng như vậy thì Luật này không cần có những quy định mang tính nội dung (nội dung chính sách), vì chỉ cần các quy định chung tại các điều 72, 74 của Hiến pháp năm 1992 và các điều 619, 620 Bộ luật Dân sự năm 2005 là đủ. Và Luật này chỉ là luật thủ tục, quy định về thủ tục yêu cầu và giải quyết bồi thường.

Chúng tôi cho rằng, ở thời điểm hiện nay, việc xác định phạm vi điều chỉnh theo hướng có giới hạn và cụ thể như dự thảo Luật là một định hướng đúng, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội nước ta hiện nay, đó là:

– Thứ nhất, trình độ phát triển của nước ta hiện nay, xét trên cả khía cạnh kinh tế lẫn xã hội, cả trình độ pháp luật đến ý thức pháp luật là còn thấp,  thuộc diện các nước đang phát triển, chưa đủ điều kiện xây dựng chế định bồi thường nhà nước một cách hoàn thiện như một số nước phát triển hiện nay đang làm;

– Thứ hai, đội ngũ cán bộ, công chức của chúng ta còn nhiều yếu kém về trình độ và năng lực chuyên môn; bộ máy nhà nước nói chung, nền hành chính nhà nước nói riêng còn nhiều bất cập; tình trạng tham nhũng, quan liêu, sách nhiễu người dân vẫn còn nhiều. Từ đó, rủi ro đem lại cho người dân từ các hoạt động công vụ còn lớn, nếu không có những hạn chế trong vấn đề xác định phạm vi bồi thường thì e rằng thực tiễn quản lý Nhà nước sẽ vấp phải những khó khăn không thể lường hết được;

– Thứ ba, vấn đề tài chính cũng là một khía cạnh đáng quan tâm, khi khả năng ngân sách bảo đảm cho hoạt động bồi thường nhà nước là có hạn. Chúng ta với một nền kinh tế còn nghèo nàn và kém phát triển thì việc tập trung nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, phát triển sản xuất, kinh doanh đang là sự lựa chọn ưu tiên số một. Do vậy, nguồn tài chính cho các lĩnh vực khác trong đó có vấn đề bồi thường nhà nước còn nhiều hạn chế;

– Thứ tư, kinh nghiệm các nước trên thế giới về vấn đề bồi thường nhà nước từ nhận thức đến xây dựng và hoàn thiện pháp luật là cả một quá trình không thể nóng vội và thoát lý điều kiện thực tiễn kinh tế – xã hội, chúng ta cũng không đứng ngoài sự chi phối của quy luật đó (tham khảo pháp luật bối thường nhà nước của Trung Quốc hiện hành hay nghiên cứu quá trình hình thành bộ phận pháp luật này ở các nước phát triển đã chỉ rõ cho chúng ta  điều này).

Từ đó, việc lựa chọn phạm vi như dự thảo luật là một định hướng đúng. Theo đó, trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính nhà nước và thi hành án, chỉ những hành vi công vụ nào mang tính phổ biến, có khả năng gây thiệt hại trực tiếp đến tính mạng, sức khỏe, quyền tự do thân thể, quyền tự do kinh doanh, tự do sở hữu và các quyền tài sản cơ bản khác của cá nhân, tổ chức mà người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật, có lỗi và gây ra thiệt hại thì Nhà nước mới phải bồi thường. Đối với các trường hợp được bồi thường trong lĩnh vực tố tụng dân sự và tố tụng hành chính, dự thảo Luật cũng chỉ giới hạn trong việc áp dụng, thay đổi, huỷ bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời (Điều 33). Đây là những hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng có liên quan trực tiếp đến các quyền nhân thân và quyền tài sản của người dân, nên việc dự thảo Luật xác định trách nhiệm bồi thường nhà nước trong điều kiện hiện nay là cần thiết nhưng cũng không nên mở rộng đến mọi hoạt động trong tố tụng dân sự và hành chính.

Đối với lĩnh vực hoạt động tố tụng hình sự ngoài các trường hợp bị oan theo như Nghị quyết 388 hiện hành, dự thảo Luật cũng đã mở rộng đến một số trường hợp khác, đó là những hành vi trái pháp luật (của người thi hành công vụ) trong hoạt động tố tụng hình sự – đó là các trường hợp trong việc thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản.

Chúng tôi cho rằng, việc xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước trong Luật này theo nguyên tắc phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của chúng ta hiện nay là đúng hướng, chúng tôi tán thành với quan điểm này. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, việc giới hạn trong một số lĩnh vực và chỉ đối với những trường hợp cụ thể được chỉ ra trong Luật có thể còn hạn hẹp, chưa tương xứng với mục đích, yêu cầu của việc xây dựng dự án Luật này. Theo chúng tôi, có thể nên cân nhắc đưa thêm vào Luật về bồi thường nhà nước đối với lĩnh vực hoạt động lập quy (xây dựng và ban hành các văn bản dưới luật, pháp lệnh). Vì đây cũng là một lĩnh vực thực tiễn gây nhiều thiệt hại không đáng có cho người dân và cũng là để ngăn chặn tình trạng thiếu trách nhiệm trong việc ban hành các văn bản dưới luật nhưng trái luật, gây thiệt hại cho người dân. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, trong lĩnh vực hoạt động lập quy, trước hết cũng nên loại trừ hoạt động lập quy mang tính tập thể (văn bản của Chính phủ, chính quyền địa phương), chỉ xác định trách nhiệm bồi thường nhà nước đối với hoạt động lập quy mang dấu ấn cá nhân (các văn bản quy phạm pháp luật của người có thẩm quyền), tiềm ẩn nhiều khả năng đưa ra những quy định trái luật và gây thiệt hại cho người dân./.


 

[1] Xem “Từ điển Luật học” do Nhà xuất bản Từ điển bách khoa và Nhà xuất bản Tư pháp ấn hành năm 2006, trang 648, 649.

[2] Hiến pháp Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992, Điều 74.

[3] Hiến pháp Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992, Điều 72.

[4] Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959, quyền được bồi thường của người dân tương ứng với trách nhiệm bồi thường của nhà nước đã được ghi nhận tại Điều 29: “…Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường”. Các quy định này được tiếp tục khảng định lại trong các bản Hiến pháp năm 1980 và năm 1992.

SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ CHÍNH PHỦ

Trích dẫn từ: http://xaydungphapluat.chinhphu.vn

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: