PHÂN TÍCH SO SÁNH PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI

TOBY MENDEL – Chuyên gia nghiên cứu về tiếp cận thông tin của Tổ chức Article 19

Theo các cuộc khảo sát được tiến hành trong thời gian gần đây, nhiều quốc gia trên thế giới đều thừa nhận rằng mọi cá nhân đều có quyền được tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ và việc ban hành một đạo luật để thực thi quyền này một cách hiệu quả trên thực tế là hoàn toàn phù hợp và cần thiết. Kết quả khảo sát đã chỉ ra rằng rất nhiều nội dung của các đạo luật trong nước có những quy định tương đồng nhau như nguyên tắc bảo đảm tính công khai, nghĩa vụ đăng tải thông tin,…

Tuy nhiên các đạo luật của từng quốc gia cũng có những điểm khác biệt và đôi khi còn trái chiều nhau, đặc biệt về các quy định về khái niệm thông tin, phạm vi thẩm quyền, phạm vi miễn trừ hay các trường hợp ngoại lệ. Đồng thời, các cuộc khảo sát đó cũng đã tìm ra được những phương pháp tiếp cận đầy sáng tạo để đáp ứng với hoàn cảnh của từng quốc gia khác nhau.

Khái niệm quyền được tiếp cận thông tin

Quyền được tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ là cơ sở để thông qua luật về quyền tiếp cận thông tin và luật của hầu hết các nước đều quy định khá rõ về nguyên tắc này. Ví dụ như Luật của Mexico và Jamaica quy định quyền hoàn toàn tự do tiếp cận thông tin nếu không rơi vào các trường hợp ngoại lệ. Trong khi đó ở Thái Lan và Anh, quyền này tuy mang sắc thái thủ tục nhiều hơn, nhưng luật của hai nước này cũng quy định rằng bất kỳ ai cũng có thể yêu cầu cung cấp thông tin và tuỳ thuộc vào một số điều kiện nhất định về mặt thủ tục và nội dung, đều có thể có thông tin đó. Mặc dù trên thực tế khó chứng minh được sự khác nhau của cách định nghĩa này song phương pháp tiếp cận dựa vào quyền hơn là dựa vào nghĩa vụ càng ngày càng tỏ ra có sức thuyết phục.

Một số luật – ví dụ như Luật của Nam Phi và Jamaica – quy định quyền tiếp cận các tài liệu văn bản hoặc hồ sơ trong khi hầu hết các nước thì quy định quyền tiếp cận thông tin. Một số ít nước khác, ví dụ như Uganda, quy định quyền tiếp cận cả tài liệu/hồ sơ và thông tin. Quy định quyền tiếp cận chỉ hạn chế ở tài liệu hoặc hồ sơ gây ra một số vướng mắc khi phần lớn những người yêu cầu cung cấp thông tin không biết rõ tên tài liệu cụ thể mà họ mong muốn. Vấn đề là khi công chức áp dụng cách hiểu quá cứng nhắc về quyền tiếp cận với các tài liệu để từ chối yêu cầu tiếp cận thay vì họ có thể trả lời về cơ bản. Trong khi đó, nếu người yêu cầu có thể xác định rõ tài liệu cụ thể, thì họ có thể tiếp cận được thông tin như mong muốn. Về việc này, cách tiếp cận của Uganda có một số điểm ưu việt.

Ở nhiều nước, luật quy định cả nguyên tắc điều chỉnh hoặc nêu rõ các mục tiêu hay chức năng của việc tiếp cận. Những vấn đề này sẽ rất hữu ích cho việc làm rõ các cơ sở của luật và có thể được coi là một công cụ giải thích, giúp cho việc làm rõ những điểm còn mơ hồ hoặc còn nhiều xung đột giữa một bên là yêu cầu phải công khai hoá và một bên là những lợi ích công cộng cần được bảo vệ. Trong luật của nhiều nước khác nhau, các nguyên tắc sau đây thường được quy định: ví dụ nguyên tắc thúc đẩy công khai minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình và hoạt động hiệu quả của chính phủ, kiểm soát tham nhũng, khuyến khích sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý nhà nước, tăng cường khả năng của công chúng giám sát hoạt động của các cơ quan công quyền, thúc đẩy văn hoá dân chủ và nhân quyền và thúc đẩy pháp quyền, cải thiện công tác quản lý hồ sơ tài liệu công, thiết lập sự hiểu biết chung và xây dựng một xã hội mà toàn thể công dân đều được thông tin.

Một số luật cũng đưa cả những “hướng dẫn” cụ thể vào các nguyên tắc của luật, ví dụ như thiết lập các cơ chế tiếp cận thông tin một cách thiết thực mang tính thực tiễn và bảo đảm việc tiếp cận nhanh chóng, ít tốn kém và không gây ra những phiền hà quá mức. Azerbaijan cũng đề ra các nguyên tắc như quy định quyền tiếp cận thông tin được các cơ quan tư pháp bảo vệ và quy định trách nhiệm của các cơ quan công quyền đối với các hành vi vi phạm pháp luật. Ở một số ít nước, trong đó có Uganda và Kyrgyzstan, còn đưa ra các nguyên tắc đề cập tới chất lượng thông tin được cung cấp, đặc biệt là thông tin cung cấp phải chính xác hoặc trung thực. Quy định này dường như lại không thống nhất với nguyên tắc cơ bản của luật tiếp cận thông tin, đó là quyền được tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ, chứ không phải xác định thông tin nào đó của cơ quan công quyền là đúng hay sai.

Trong một số trường hợp, luật viện dẫn cụ thể tới sự cân bằng cần phải có giữa một bên là công khai và một bên là bảo hộ các lợi ích. Ở Ấn Độ chẳng hạn, luật viện dẫn tới nhu cầu “hài hoà hoá các lợi ích trái ngược nhau trong khi vẫn bản tồn những giá trị lý tưởng của nền dân chủ” (Lời nói đầu của Luật số 22 năm 2005 về quyền được thông tin của Ấn Độ). Luật của Azerbaijan quy định việc phân loại thông tin được coi là mật sẽ không được thực hiện quá mức cần thiết. Các luật khác đơn giản chỉ quy định nhu cầu cân bằng giữa quyền được tiếp cận so với các lợi ích công cộng và lợi ích cá nhân.

Có sự thiếu nhất quán trong cách thức định nghĩa thông tin và/hoặc tài liệu của nhiều luật khác nhau. Định nghĩa chính thường là quy định liên quan đến chủ thể có quyền, cho dù đó là quyền đối với “thông tin” hoặc “hồ sơ” hoặc một đối tượng nào khác (chẳng hạn như “thông tin công”). Một số luật, ví dụ như Azerbaijan, đưa ra các định nghĩa phức tạp – trong trường hợp định nghĩa về “thông tin” thì có cả “thông tin tư” và “thông tin được lập thành tài liệu” – những định nghĩa này dường như không mấy liên quan. Việc đưa ra định nghĩa phức tạp như vậy rất dễ gây ra nhầm lẫn.

Một số nước khác lại đưa ra định nghĩa rộng về thông tin và/hoặc hồ sơ, có nghĩa là thông tin và/hoặc hồ sơ bao gồm tất cả các dạng chứa đựng nội dung có thể lưu giữ lại, cho dù dưới dạng viết (văn bản), dưới dạng điện tử hoặc bất kỳ một dạng lưu trữ nào khác. Thậm chí, Luật của Ấn Độ còn đưa ra một danh sách cụ thể các dạng thông tin. Một số luật khác, như luật của Thuỵ Điển và Nhật Bản, lại quy định một số dạng được coi là ngoại lệ trong định nghĩa về thông tin. Luật của Thuỵ Điển quy định ngoại lệ không được định nghĩa là thông tin khi chúng đang trong quá trình thảo luận nội bộ, chỉ có những tài liệu nào đã được giải quyết xong mới thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Việc quy định các trường hợp ngoại lệ vào một điều là cách thức mà nhiều nước thường làm. Nhưng không có nghĩa là ngay trong phần định nghĩa về thông tin đã đưa ra những quy định về các trường hợp ngoại lệ cho dù các quy định về ngoại lệ đó nhằm mục đích tránh các tổn hại tới lợi ích chính đáng và lợi ích công cộng.

Phần lớn luật của các nước đều quy định rằng, quyền tiếp cận được áp dụng cho tất cả các loại thông tin vì bất kỳ mục đích tiếp cận là gì. Tuy nhiên, một số luật như của Jamaica, Mexico và Nhật Bản lại hạn chế phạm vi thông tin, ví dụ như thông tin được nắm giữ vì các mục đích công hoặc có liên quan tới chức năng nhiệm vụ của cơ quan công quyền. Luật của Bungari còn đi xa hơn, luật này không cho tiếp cận thông tin liên quan đến đời sống xã hội. Những giới hạn này làm hạn chế quyền được thông tin một cách không cần thiết. Các quy định này không có cơ sở thích đáng vì quyền được thông tin không phụ thuộc vào tính hữu ích hay vai trò của thông tin mà người yêu cầu sử dụng nó. Hơn nữa, các quy định đó đôi khi buộc các công chức phải đưa ra những quyết định không dứt khoát, nhưng lại rất quan trọng đối với việc tiếp cận thông tin mà việc quyết định này vừa trở thành nghĩa vụ không mong muốn với công chức vừa trở thành cơ hội cho sự lạm dụng trong nhiều trường hợp khác.

Tất cả các luật đều áp dụng đối với thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ, một số luật như của Peru và Hoa Kỳ còn quy định các thông tin không nằm dưới sự “kiểm soát” của các cơ quan công quyền nếu chứng tỏ có sự liên quan nào đó cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Luật của Thụy Điển quy định rằng thông tin được “nắm giữ” được hiểu là ngay cả khi thông tin đó được gửi tới địa chỉ cá nhân của một công chức, cũng nằm trong phạm vi điều chỉnh của thông tin công. Một số luật khác mở rộng khái niệm thành thông tin được các cơ quan công quyền tiếp cận. Ví dụ, Luật của Ấn Độ quy định rằng thông tin có thể được tiếp cận theo luật này còn bao gồm cả những thông tin do các cơ quan tổ chức tư nhân nắm giữ, trong khi đó Luật của Anh quy định rộng hơn, áp dụng cho các loại thông tin do bất kỳ cơ quan nào nắm giữ nếu họ thay mặt cơ quan công quyền. Luật của Thuỵ Điển áp dụng cho tất cả các thông tin có sẵn mà cơ quan công quyền có thể ghi lại/sao lại và luật của Peru thậm chí còn mở rộng phạm vi điều chỉnh tới các thông tin được cấp tiền từ ngân sách công.

Có hai cách tiếp cận chính khi định nghĩa cơ quan nào thuộc diện điểu chỉnh của luật tiếp cận thông tin. Cách tiếp cận thứ nhất và thông thường nhất là chỉ cần định nghĩa các cơ quan và những vấn đề còn chưa được xác định cụ thể sẽ được giải quyết theo từng trường hợp. Cách tiếp cận thứ hai là đưa ra danh mục tên các cơ quan sẽ được điều chỉnh trong luật. Cách thứ hai này có ưu điểm là rõ ràng nhưng lại quá cứng nhắc và gây ra những hạn chế quá mức, sau một thời gian chắc chắn sẽ gặp những vướng mắc do danh sách cơ quan đưa ra có khi vừa thừa lại vừa thiếu. Luật của Anh theo phương pháp tiếp cận thứ hai (đưa ra danh mục tên các cơ quan) song cũng quy định rằng Bộ trưởng có thể bổ sung thêm tên của các cơ quan công. Quy định này giúp giảm thiểu sự cứng nhắc của danh sách nhưng lại vẫn chưa phải là quy định hoàn thiện bởi lẽ nó tạo ra kẽ hở để các chính trị gia có thể gây ảnh hưởng tới việc quyết định phạm vi các cơ quan công quyền được điều chỉnh trong luật. Giải pháp lý tưởng có thể là kết hợp cả hai cách tiếp cận trên, đưa ra một định nghĩa chung về cơ quan công quyền song vẫn đưa ra một danh sách các cơ quan cụ thể mà luật điều chỉnh.

Nhiều nước quy định cả ba nhánh cơ quan quyền lực – cơ quan hành chính, lập pháp và tư pháp – đều thuộc phạm vi điều chỉnh của luật tiếp cận thông tin, trong khi một số nước khác như Hoa Kỳ và Nhật Bản thì giới hạn phạm vi điều chỉnh của luật ở cơ quan hành chính/hành pháp mà thôi. Một số trường hợp như Jamaica, Nam Phi và Thái Lan, luật quy định toà án cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của luật song chỉ giới hạn ở các chức năng hành chính của toà án mà thôi. Về nguyên tắc thì không có lý do gì để loại các cơ quan lập pháp và tư pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh miễn là đưa ra một số ngoại lệ cần thiết để bảo hộ các lợi ích chính đáng cần giữ bí mật, và kinh nghiệm của những nước mà luật của họ điều chỉnh cả ba nhánh quyền lực đã ủng hộ cho quan điểm này. Hơn nữa, hạn chế phạm vi của luật ở một vài nhánh quyền lực nhất định là đi ngược với tư tưởng coi tiếp cận thông tin là một quyền của con người, quyền này phải được áp dụng đối với tất cả các cơ quan công quyền.

Mexico đã đưa ra một phương pháp tiếp cận mới liên quan đến vấn đề phạm vi điều chỉnh, thông qua việc quy định một loạt các nghĩa vụ rất chi tiết đối với các cơ quan hành chính, và sau đó đặt các cơ quan lập pháp và tư pháp dưới một nghĩa vụ chung là họ phải có nghĩa vụ thực hiện một cách tốt nhất và hiệu quả nhất để đáp ứng các tiêu chuẩn như đối với cơ quan hành chính nhưng luật không mô tả chi tiết là các cơ quan này cần phải làm những gì như đã quy định đối với cơ quan hành chính. Nếu cách tiếp cận này thành công, mặc dù chưa chắc chắn, mô hình của Mexico có thể là một mô hình tốt đối với các nước khác.

Phạm vi điều chỉnh của luật trong nước có thể chịu ảnh hưởng từ các hạn chế của hiến pháp. Ví dụ, phương pháp tiếp cận của Mexico đã tìm cách điều chỉnh quyền lực có phần hạn chế của cơ quan lập pháp nhằm giúp cơ quan này có thể đề ra các quy tắc đối với các cơ quan quyền lực khác trong bộ máy chính trị hoặc đối với các cơ quan độc lập được thành lập theo Hiến pháp. Ở các nước khác, không gặp trở ngại đối với vấn đề phân chia quyền lực giữa các cơ quan; luật của Peru áp dụng chung cho các cơ quan độc lập được hình thành trên cơ sở Hiến pháp. Nhiều nhà nước liên bang như Hoa Kỳ và Mexico phải đối mặt với các vấn đề về phân chia quyền lực nên luật của quốc gia chỉ áp dụng đối với các cơ quan công quyền ở cấp liên bang. Vấn đề được giải quyết bằng cách từng bang sẽ thông qua một đạo luật tiếp cận thông tin riêng cho bang của mình. Tuy nhiên, mặc dù Ấn Độ là nhà nước theo chế độ liên bang song luật của Ấn Độ có hiệu lực áp dụng trên phạm vi toàn quốc, điều chỉnh cả các cơ quan công quyền của toàn liên bang và của từng bang.

Một vấn đề nữa còn gặp nhiều tranh luận đó là việc xác định các tập đoàn, công ty công có thuộc phạm vi điều chỉnh hay không. Tại phần lớn các nước, luật mở rộng phạm vi áp dụng tới các tập đoàn, công ty công, mặc dù không phải nước nào cũng quy định như vậy, Thuỵ Điển là một ví dụ. Nhật Bản ban hành một đạo luật riêng song hành với luật tiếp cận thông tin là đạo luật áp dụng đối với các công ty, tập đoàn công. Ở Anh, chỉ có cơ quan hay công ty nào do nhà nước sở hữu toàn bộ mới được coi là cơ quan công, trong khi đó ở Jamaica chỉ cần sở hữu 50% là đủ. Về nguyên tắc, và nhất quán với tư tưởng quyền con người đối với thông tin, tất cả các cơ quan công quyền đều phải chịu sự điều chỉnh của luật về tiếp cận thông tin, cho dù cơ quan đó được hình thành dưới hình thức công ty hay tập đoàn.

Phạm vi điều chỉnh của nhiều luật còn mở rộng hơn, không chỉ dừng lại ở việc điều chỉnh các công ty, tập đoàn công mà còn điều chỉnh cả các cơ quan/tổ chức tư nhân nhận kinh phí thông qua các hợp đồng công hoặc thực hiện chức năng công. Ví dụ, luật của Ấn Độ áp dụng đối với các cơ quan được chính phủ sở hữu, kiểm soát hoặc rót kinh phí. Ở Nam Phi, mở rộng phạm vi điều chỉnh tới tất cả các cơ quan tổ chức thực hiện quyền lực công hoặc thực hiện chức năng công theo quy định của bất cứ luật nào. Luật của Kyrgyztan mở rộng phạm vi điều chỉnh tới các cơ quan được nhà nước cung cấp kinh phí, cụ thể là các cơ quan có liên quan đến sức khỏe, giáo dục, thông tin… Luật của Azerbaijan còn đi xa hơn, mặc dù quy định dưới hình thức có phần hạn chế, nhưng áp dụng đối với tất cả các cơ quan hoạt động theo hợp đồng công trong rất nhiều lĩnh vực – kể cả giáo dục, chăm sóc sức khoẻ và văn hoá – cũng như áp dụng đối với các pháp nhân được chiếm vị trí ưu thế hoặc độc quyền trên thị trường.

Sự can thiệp của Nhà nước vào một tập đoàn cũng là một dấu hiệu liên quan đến lợi ích công cộng. Nhà nước kiểm soát một tập đoàn – được bảo đảm bằng 50% vốn sở hữu của nhà nước nhưng lại thường chỉ có tỷ lệ cổ phần sở hữu thấp hơn thế rất nhiều – cũng cần được điều chỉnh bởi nguyên tắc này. Cơ sở tương tự cần được áp dụng cho việc sử dụng các quỹ của Nhà nước hoặc sử dụng quyền lực của Nhà nước, cụ thể như đã thể hiện trong luật, nhằm xác định vai trò công của các công ty tư nhân.

Nhiều nước đã quy định các điều khoản ngoại lệ cụ thể. Tại Jamaica, Toàn quyền Jamaica và các lực lượng an ninh thuộc trường hợp ngoại lệ, trong khi ở Anh các lực lượng đặc biệt (ví dụ như cơ quan tình báo) là trường hợp ngoại lệ mà Luật tiếp cận thông tin không điều chỉnh. Nam Phi không đưa Nội các hoặc các thành viên nghị viện vào diện điều chỉnh của luật. Đây là những ngoại lệ đáng tiếc, bởi lẽ các lợi ích chính đáng cần được giữ bí mật có thể được giải quyết thông qua việc đưa ra nguyên tắc ngoại lệ cụ thể hơn là loại bỏ hoàn toàn khỏi phạm vi điều chỉnh.

Trong phạm vi của lần đánh giá khảo sát này và trong phạm vi hiểu biết của tác giả, Nam Phi là trường hợp duy nhất trên thế giới yêu cầu các cơ quan tư nhân, được định nghĩa là các chủ thể thương mại, phải chịu trách nhiệm công khai thông tin cần thiết khi thực thi hoặc bảo vệ bất cứ quyền nào. Nhiều thông tin do các cơ quan tư nhân nắm giữ đều phải được tiếp cận vì lợi ích công cộng. Tuy nhiên, phạm vi và cách thức tiếp cận các thông tin này khác với phạm vi và cách thức tiếp cận các thông tin của các cơ quan công quyền và một số vướng mắc nhỏ đã nảy sinh tại Nam Phi.[1] Từ ví dụ này dẫn đến một kết luận là khi đặt ra bất kỳ một nghĩa vụ nào liên quan đến yêu cầu các cơ quan tư nhân cung cấp thông tin cũng cần phải tính đến tính hiệu quả và phù hợp.

Ở hầu khắp các nước, mọi người, bất kể có quốc tịch gì, đều có thể yêu cầu được thực hiện quyền tiếp cận thông tin, tuy nhiên tại một số nước, quyền này chỉ giới hạn đối với công dân hoặc thường trú nhân mà thôi. Luật của Peru quy định cụ thể rằng yêu cầu cung cấp thông tin không thể bị từ chối chỉ vì lý do nhân thân của người yêu cầu. Các lý do rõ ràng cho việc mở rộng quyền đối với mọi người bởi lẽ việc mở rộng phạm vi người được tiếp cận đã được chứng minh là không làm tăng thêm nhiều chi phí hay gánh nặng cho các quốc gia áp dụng luật này.

Các thủ tục bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin

Luật của nhiều nước khác nhau có những quy định khác nhau về quy trình thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin nhưng tựu chung thì các quy định này đạt độ thống nhất rất cao.

Gần như tất cả các luật đều quy định việc yêu cầu bằng văn bản, bao gồm cả dạng văn bản điện tử, trong đó nêu rõ tên và địa chỉ liên hệ của người nộp đơn yêu cầu, cùng với những miêu tả chi tiết về thông tin cần tìm để giúp cơ quan tiếp nhận có thể xác định được thông tin. Ở nhiều nước, như Nam Phi, Azerbaijan và Kyrgyzstan, người yêu cầu có thể gửi yêu cầu miệng hoặc thậm chí qua điện thoại.

Luật ở phần lớn các nước không quy định phải nêu lý do trong yêu cầu cung cấp thông tin. Luật của Ấn Độ quy định cụ thể rằng người nộp đơn yêu cầu không phải khai các chi tiết về cá nhân, mà chỉ khai những chi tiết nhằm mục đích liên hệ với người nộp đơn. Ở Kyrgyzstan, công chức nhà nước không yêu cầu kê khai mục đích sử dụng thông tin còn ở Uganda thì không thể chỉ dựa vào lòng tin của công chức đối với các lý do mà người nộp đơn đưa ra khi gửi yêu cầu cung cấp thông tin. Mặt khác, tại một số nước như Thuỵ Điển, quy định cung cấp thông tin bổ sung, có thể bao gồm cả lý do đề nghị cung cấp thông tin, sẽ được xem xét khi cần thiết trong quá trình yêu cầu, ví dụ như khi xem xét liệu trường hợp ngoại lệ không được tiếp cận có được áp dụng hay không.

Nhiều luật quy định cụ thể rằng yêu cầu phải nộp tới các công chức cụ thể, ví dụ như các công chức phụ trách thông tin được bổ nhiệm, trong khi một số nước chỉ quy định đơn giản là yêu cầu có thể gửi tới cơ quan công quyền nơi nắm giữ thông tin.

Tại một vài nước, đơn yêu cầu sẽ phải được thừa nhận một cách chính thức, người yêu cầu được cung cấp biên nhận để phòng trường hợp có vấn đề xảy ra hoặc để phục vụ mục đích khiếu nại. Ở Azerbaijan và Kyrgyzstan, đơn yêu cầu sẽ phải nộp tại cơ quan đăng ký trung ương, trong đơn ghi rõ tên của công chức nhận đơn, ngày nhận đơn và các chi tiết liên quan đến quá trình nộp đơn được diễn ra như thế nào và việc giải quyết yêu cầu đó ra sao.

Phần lớn các luật đều quy định cụ thể về việc hỗ trợ cho những người có đơn yêu cầu, ví dụ như khi người yêu cầu gặp khó khăn trong việc mô tả thông tin đầy đủ thông tin cần tìm hoặc họ không thể tự viết đơn yêu cầu do mù chữ hay tàn tật. Ở Ấn Độ, luật còn quy định hỗ trợ người tàn tật tiếp cận các thông tin đã được công khai. Mức độ hỗ trợ có khác nhau song nhiều luật quy định một cách đơn giản là hỗ trợ “một cách hợp lý”. Tại Kyrgyzstan, việc hỗ trợ được thiết lập một cách bài bản hơn, luật yêu cầu xây dựng mẫu đơn đề nghị tiếp cận thông tin với các hướng dẫn cụ thể được ghi ở mặt sau của đơn và mẫu đơn này có sẵn ở các trạm bưu điện.

Phần lớn các luật đều quy định thời hạn trả lời yêu cầu khoảng từ 7 ngày (Azerbaijan) tới khoảng 30 ngày (nhiều nước), và phần lớn các nước đều yêu cầu việc cung cấp thông tin phải được thực hiện càng nhanh càng tốt, thời gian quy định nêu trên là thời hạn tối đa. Phần lớn các luật đều cho phép gia hạn thời gian cung cấp thông tin, ví dụ như đối với trường hợp yêu cầu phức tạp, đòi hỏi phải tìm hồ sơ tài liệu không sẵn có tại cơ quan cung cấp mà để ở các nơi khác hoặc phải tham vấn ý kiến của các cơ quan, tổ chức/cá nhân khác. Thông thường thì, thời gian mà người nộp đơn phải trả lời các câu hỏi liên quan đến làm rõ hơn một số chi tiết liên quan đến thông tin hoặc để trả lệ phí sẽ không được tình vào thời hạn yêu cầu trả lời. Ở nhiều nước, việc không trả lời được yêu cầu cung cấp thông tin trong thời gian hạn định được coi như việc từ chối yêu cầu cung cấp thông tin. Ở Peru, câu trả lời thiếu rõ ràng và không thể chấp nhận được sẽ được coi là một lời từ chối.

Ở một số nước, trong đó có Ấn Độ và Azerbaijan, quy định về thời hạn cung cấp thông tin sẽ ngắn hơn đối với một số trường hợp đặc biệt. Ở cả hai nước này, thời hạn 48 giờ được áp dụng cho việc cung cấp thông tin cần thiết để bảo vệ cuộc sống hoặc tự do và ở Azerbaijan quy định thời hạn là 24 giờ khi thông tin phục vụ yêu cầu cấp bách. Tại Hoa Kỳ, thời hạn đặc biệt áp dụng đối với các yêu cầu có lý do thuyết phục, trong đó có lý do nếu cung cấp thông tin muộn sẽ phương hại tới cuộc sống hoặc sự an toàn hoặc khi công chúng có nhu cầu cấp bách cần thông tin về hoạt động của chính phủ, trong những trường hợp này thì thời hạn cung cấp thông tin là trong vòng 10 ngày.

Luật của Anh đề ra thời hạn đặc biệt (dài hơn) khi phải xem xét tới những ảnh hưởng tới lợi ích công cộng. Tại một số nước, như Nhật Bản, Bungari và Uganda, thời hạn dài hơn được áp dụng khi cần phải có thông báo của các bên thứ ba. Một số nước khác như Jamaica và Uganda cũng cho phép kéo dài thời hạn với một số điều kiện, ví dụ như thông tin đó chuẩn bị được công bố rộng rãi. Có thể thấy là lý do này có thể gây ra sự chậm trễ trả lời nếu việc gia hạn hay kéo dài thời hạn cung cấp thông tin không được cân nhắc một cách cẩn trọng.

Phần lớn các nước đều quy định việc chuyển giao yêu cầu, hoặc người nộp đơn sẽ được thông báo về việc thông tin do một cơ quan khác nắm giữ. Mức độ thực hiện việc chuyển giao này rất đa dạng, chuyển từ cơ quan ban đầu (mà người nộp đơn yêu cầu) nơi không giữ thông tin – trường hợp của Uganda và Bungari – tới nơi mà thông tin có liên quan chặt chẽ nhất tới công việc của cơ quan khác – trường hợp của Anh và Ấn Độ – tới nơi mà việc chuyển giao là “hợp lý” – trường hợp của Nhật Bản.

Tại Thái Lan, việc xem xét liệu thông tin có phải là thông tin mật không sẽ do một cơ quan khác chịu trách nhiệm chuẩn bị và đóng dấu. Tại Thuỵ Điển, cơ quan nhận yêu cầu có trách nhiệm trả lời ngoại trừ các trường hợp ngoại lệ đã được quy định cụ thể trong luật. Trong một số trường hợp, ví dụ như Jamaica, Nam Phi và Thái Lan, cơ quan ban đầu sẽ tự thực hiện việc chuyển yêu cầu cung cấp thông tin cho một cơ quan khác trong khi ở một số nước khác như Mexico, thì người nộp đơn sẽ chỉ được thông báo là cơ quan không lưu giữ thông tin và yêu cầu cần chuyển tới một cơ quan khác. Anh cho phép chuyển yêu cầu trực tiếp tới cơ quan khác với điều kiện nếu cơ quan khác đó khẳng định họ nắm giữ thông tin và người có đơn yêu cầu không phản đối việc chuyển giao, còn các trường hợp khác thì người có đơn yêu cầu sẽ chỉ được thông báo mà thôi.

Luật của nhiều nước cũng yêu cầu các cơ quan công quyền gửi thông báo trả lời bằng văn bản cho người yêu cầu. Đối với các đơn yêu cầu được đáp ứng, thông báo có thể sẽ ghi cả số lệ phí phải nộp, dạng thông tin được đáp ứng, một số quy định liên quan đến quyền khiếu nại. Khi yêu cầu bị từ chối, thông báo sẽ thường ghi rõ lý do từ chối, có thể viện dẫn điều khoản cụ thể trong luật về lý do từ chối, đồng thời cũng có thể ghi cả quyền khiếu nại. Điều này cho phép người yêu cầu xác định liệu có phải khiếu nại hay không và thông báo này cũng là cơ sở để người yêu cầu xuất trình khi khiếu nại.

Nhiều nước có các quy định cụ thể hơn. Ở Peru, thông báo về việc từ chối phải ghi kèm thời gian thông tin còn được bảo mật. Ở Bungari, thông báo về việc tiếp cận được chấp nhận phải ghi rõ thời hạn mà việc tiếp cận đó có thể yêu cầu trong khi thông báo về việc từ chối sẽ phải được người nộp đơn ký hoặc được gửi tới bưu điện đã đăng ký. Tại cả Hoa Kỳ và Kyrgyzstan, thông báo từ chối phải ghi cả tên của công chức chịu trách nhiệm ra quyết định từ chối. Tại Hoa Kỳ, số lượng thông tin bị từ chối cũng phải được cung cấp, trong khi ở Kyrgyzstan, luật quy định phải cung cấp không những các chi tiết cụ thể liên quan đến quyền khiếu nại mà còn liên quan đến các cơ quan ở địa phương có trách nhiệm giải quyết các vấn đề về nhân quyền và thông tin.

Nhiều nước cho phép người nộp đơn lựa chọn một trong các hình thức tiếp cận, ví dụ như xem tài liệu, bản sao, bản sao điện tử, bản chụp hoặc một bản chính thức. Luật Ấn Độ quy định cụ thể hơn về việc xem các hoạt động công và lấy mẫu, trong khi luật Bungari quy định trả lời bằng văn bản. Hình thức cụ thể thường bị từ chối trong một số trường hợp, ví dụ như có thể làm hỏng hồ sơ/bản lưu, có thể làm sai lệch hồ sơ gốc của cơ quan công quyền hoặc vi phạm bản quyền. Tại một số nước – trong đó có Nam Phi và Azerbaijan – luật quy định cụ thể về việc tiếp cận bằng ngôn ngữ theo yêu cầu của người nộp đơn nếu hồ sơ được lưu bằng ngôn ngữ đó. Luật của Uganđa quy định về việc tiếp cận đặc biệt dành cho người khuyết tật và không thu thêm phụ phí.

Vấn đề là cần yêu cầu các cơ quan công quyền phải nỗ lực tới đâu để thông tin mà họ nắm giữ có thể sử dụng được đối với người yêu cầu hoặc có thể trích dẫn được từ các hình thức khác nhau nếu thông tin gốc được lưu dưới dạng/hình thức phức tạp. Tại một số nước – ví dụ như Thái Lan và Peru – luật quy định cụ thể rằng quyền tiếp cận thông tin không được mở rộng tới quá trình hình thành thông tin, trong khi đó thì luật của Nam Phi lại giới hạn quyền tiếp cận thông tin tới việc sao chép/trích dẫn thông tin bằng máy. Trên thực tế, phần lớn các nước đều cố gắng để sao chép/trích dẫn thông tin dưới các dạng điện tử nhưng chỉ trong một số giới hạn nào đó.

Nhiều nước đã áp dụng thu phí đối với việc cung cấp thông tin. Có bốn loại lệ phí chính liên quan tới việc cung cấp thông tin, cụ thể là chi phí tìm kiếm thông tin, bất kỳ chi phí nào liên quan tới việc chuẩn bị hoặc kiểm tra thông tin, chi phí sao chụp hoặc cung cấp thông tin và chi phí gửi thông tin cho người yêu cầu. Một số nước như Mexico, Jamaica và Peru, luật chỉ dừng lại ở việc quy định phí đối với việc sao chụp thông tin; tại Peru, việc thu các loại phí được coi là hành vi cản trở tiếp cận thông tin và có thể phải chịu phạt.

Nhiều luật, ví dụ như luật của Ấn Độ, Nhật Bản và Thuỵ Điển, quy định một cơ quan trung ương duy nhất có thẩm quyền đặt ra biểu phí; tại Nhật Bản, biểu phí được ban hành thông qua một Sắc lệnh của Nội các. Quy định này nhằm tránh sự thiếu nhất quán về cơ cấu thu phí của các cơ quan công quyền và hạn chế áp lực thu phí do lạm phát. Nhiều nước cũng quy định việc miễn giảm phí cho một số trường hợp cụ thể, ví dụ như miễn phí đối với người nghèo; Nam Phi đã hình thành mức thu nhập trung bình, nếu người cung cấp có mức thu nhập dưới mức trung bình đó sẽ được miễn phí tiếp cận thông tin.

Tại một số nước, mức phí/lệ phí khác nhau được áp dụng cho từng loại thông tin. Ví dụ, tại Mexico, tiếp cận dữ liệu cá nhân được miễn phí trong khi ở Azerbaijan, Thụy Điển và Bungari, việc xem thông tin hoặc chỉ chụp một bản sao cho chính cá nhân yêu cầu sẽ không bị mất phí. Ở một số nước khác, chỉ thu các khoản chi phí thực tế (không thu lệ phí hành chính).

Luật của Hoa Kỳ có các điều khoản chi tiết về phí, dựa trên việc phân biệt đối tượng yêu cầu cung cấp thông tin mà các khoản phí sẽ khác nhau, ví dụ người yêu cầu là thương nhân thì sẽ phải trả phí cho việc tìm kiếm, nhân bản và rà soát tài liệu; nhưng đối với các cơ sở giáo dục và nghiên cứu khoa học, thì chỉ phải trả các khoản phí liên quan đến nhân bản; các đối tượng yêu cầu khác có thể phải trả cho việc tìm kiếm và nhân bản. Với hai nhóm đối tượng sau, luật của Hoa Kỳ cũng quy định miễn phí cho hai giờ đầu tiên tìm kiếm văn bản và miễn phí cho việc sao chụp 100 trang tài liệu đầu tiên. Trường hợp miễn phí cuối cùng là việc yêu cầu tiếp cận thông tin vì lợi ích công cộng mà người yêu cầu thương là giới báo chí truyền thông và nhiều tổ chức phi chính phủ. Các nước khác như Kyrgyzstan và Thụy Điển cũng quy định một số khoản thời gian và số lượng hạn định tài liệu sao chụp miễn phí.

Đối với bất kỳ quốc gia nào và thủ tục tiếp cận thông tin được quy định thế nào đi nữa thì một nguyên tắc tối quan trọng là phải giữ cho mức lệ phí thấp để người nộp đơn không ngại và có thể trả phí một cách tự nguyện. Giải pháp tối ưu đối vấn đề lệ phí còn tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của từng nước, và phụ thuộc vào nhiều yếu tố như mức độ thịnh vượng của chính phủ, mức độ cam kết của khu vực công, vân vân.

Thuỵ Điển là quốc gia duy nhất yêu cầu các cơ quan công quyền phải chuẩn bị một sổ đăng ký tất cả các tài liệu mà họ nắm giữ, chỉ với rất ít ngoại lệ, ví dụ, trường hợp tài liệu được xét là không mấy quan trọng. Azerbaijan cũng có một yêu cầu tương tự như vậy. Bản thân các sổ đăng ký cũng được coi là tài liệu công, có sẵn trực tuyến, và có thể tạo điều kiện thuận lợi để đáp ứng một số lượng lớn các yêu cầu cung cấp thông tin cùng một lúc.

Nghĩa vụ công bố/đăng tải thông tin

Trong số 14 nước thực hiện cuộc khảo sát này, ngoại trừ Thuỵ Điển, Nam Phi và Nhật Bản, các nước còn lại vẫn còn áp dụng các quy định chung đối với các cơ quan công quyền, đó là yêu cầu các cơ quan công quyền phải có nghĩa vụ công bố một số thông tin quan trọng, ngay cả khi không có yêu cầu. Thực tế đã cho thấy rằng thúc đẩy việc tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ sẽ hiệu quả hơn việc cung cấp thông tin thụ động nhằm đáp ứng người yêu cầu. Cách tiếp cận này ngày càng được thừa nhận là một trong những biện pháp quan trọng nhất để thúc đẩy việc tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ. Nhiều nước mới ban hành luật tiếp cận thông tin, ví dụ như Peru (2002), Azerbaijan (2005), Ấn Độ (2005) và Kyrgyzstan (2007), đã đưa các quy định khuyến khích việc tiếp cận thông tin chủ động hoặc công bố thông tin đều đặn.

Nhiều luật đã quy định một danh sách các loại thông tin/tài liệu phải công bố, ví dụ như các thông tin về hoạt động điều hành, về các dịch vụ mà các cơ quan công quyền cung cấp và về cách thức yêu cầu cung cấp thông tin. Danh sách cụ thể các thông tin cần được công bố tùy thuộc vào sự xem xét và cân nhắc của từng nước. Tựu chung, phần lớn các nước đều có quy định rằng những văn bản thuộc diện phải công bố chủ động sẽ thuộc diện ngoại lệ không phải cung cấp theo yêu cầu.

Ngược lại, tại Anh, luật yêu cầu các cơ quan công quyền đưa ra kế hoạch công bố, và kế hoạch này cần được Uỷ viên Thông tin[2] độc lập phê chuẩn. Các cơ quan công quyền có thể thông qua một mô hình kế hoạch công bố thông tin phù hợp do Uỷ viên Thông tin quy định. Việc phê chuẩn của Uỷ viên Thông tin có thể bị hạn chế về thời gian, hoặc bị huỷ bỏ, cho phép tăng cường dần dần việc công khai hoá thông tin một cách chủ động theo thời gian. Đây là cách tiếp cận linh hoạt, cho phép thay đổi dần dần. Đồng thời, luật cũng quy định việc chủ động giám sát của một cơ quan độc lập, trong trường hợp này là Uỷ viên Thông tin, và quy định này có thể dẫn đến việc xác định phạm vi thông tin được công bố khác nhau giữa các cơ quan công quyền. Một số nước như Mexico, đã thông qua cách tiếp cận thứ nhất, nhưng cũng quy định việc giám sát quá trình thực thi luật sẽ do một cơ quan độc lập đảm nhiệm.

Nhiều luật, trong đó có luật của Uganda, Kyrgyzstan, Peru và Ấn Độ, quy định yêu cầu thường xuyên cập nhật thông tin được công bố, thông thường là cập nhật hàng năm. Tại Peru, một số thông tin tài chính cần được công bố hàng quý, và công bố trong vòng 30 ngày cuối cùng của quý. Các thông tin này sẽ được công bố cùng với thông tin của hai quý trước để so sánh.

Luật của một số nước đã cố gắng quy định sao cho các thông tin thuộc dạng phải công bố chủ động có thể được tiếp cận rộng rãi. Luật Thái Lan quy định phương pháp tiếp cận kép, có nghĩa là một số thông tin sẽ phải công bố trong Công báo của Chính phủ và các thông tin khác phải có sẵn để người dân có thể tiếp cận. Ý tưởng sắp xếp các nghĩa vụ công bố theo thứ tự là một ý tưởng hay mặc dù việc công bố thông tin trong Công báo của Chính phủ chưa chắc đã là cách thức tốt nhất để đưa thông tin tới đông đảo các đối tượng khác nhau. Hoa Kỳ đi theo cách tiếp cận tương tự nhưng đồng thời cũng yêu cầu thông tin phải có sẵn dưới dạng điện tử. Luật Mexico còn “thoáng” hơn khi yêu cầu các cơ quan công quyền phải trang bị sẵn máy tính cùng với máy in và hỗ trợ kỹ thuật cần thiết để công chúng có thể tiếp cận thông tin. Luật Kyrgyztan and Azerbaijan quy định phổ biến thông tin thông qua các thư viện công cộng và thông qua internet, còn luật của một số nước khác như Ấn Độ và Peru thì đưa ra những hướng dẫn cụ thể cho các cơ quan công quyền sử dụng các biện pháp phổ biến thông tin cần thiết, bao gồm các các biện pháp tuyên truyền phổ biến được sử dụng ở vùng nông thôn hoặc những khu vực có mật độ dân cư thưa thớt.

Theo luật của Hoa Kỳ, bất kỳ thông tin nào được cung cấp theo yêu cầu và xét thấy rằng thông tin đó có thể phải cung cấp theo yêu cầu của một hay nhiều người khác nữa thì thông tin đó phải có sẵn dưới dạng điện tử và được ghi vào danh lục hồ sơ lưu trữ. Quy định này cho phép hình thành cơ chế “chuẩn bị sẵn sàng” (build-in) nhằm bảo đảm các thông tin quan trọng dần dần sẽ trở thành thông tin có sẵn. Tại Mexico, tất cả các thông tin được cung cấp theo yêu cầu phải có sẵn dưới dạng điện tử.

Luật của Bungari yêu cầu các cơ quan công quyền phải công bố thông tin nếu các thông tin này có thể phòng ngừa được các tác hại tới đời sống, sức khoẻ, an ninh hoặc tài sản, hoặc khi thông tin này phục vụ cho lợi ích công cộng của toàn thể người dân thì việc công bố thông tin có khả năng trở thành nghĩa vụ của các cơ quan công quyền. Luật của Azerbaijan cũng có quy định tương tự, việc cung cấp thông tin sẽ trở thành bắt buộc nếu không công bố thông tin có thể đe doạ tới cuộc sống, sức khoẻ, tài sản, môi trường hoặc một vấn đề khác vì lợi ích của toàn dân, thông tin đó sẽ được chủ động phổ biến rộng rãi ngay lập tức.

Trong số các nước được khảo sát, chỉ duy nhất có luật của Kyrgyztan mở rộng quyền tiếp cận thông tin tới cả các cuộc họp mở, mặc dù ở một số nước khác, điển hình như Hoa Kỳ, vấn đề tiếp cận thông tin đối với các cuộc họp mở được quy định trong một đạo luật cụ thể. Các cuộc họp mở là cơ chế quan trọng để thúc đẩy công khai trong khu vực công và chính vì thế mà cách tiếp cận này đã được tán thưởng.

Xu thế có ảnh hưởng lớn tại tất cả các nước là làm sao để càng ngày càng có nhiều thông tin được tiếp cận theo hướng chủ động, cụ thể là đưa thông tin trực tuyến. Vấn đề đặt ra là thông tin trực tuyến có phải đưa vào luật tiếp cận thông tin hay không. Thông tin trực tuyến có thể thúc đẩy hiệu suất công việc đối với khu vực công, cũng như thúc đẩy việc cung cấp dịch vụ tốt hơn, cả hai khía cạnh này đều là những xu hướng nhằm hình thành nên chính phủ điện tử. Thông tin trực tuyến là cách công bố thông tin chủ động dễ dàng, ít tốn kém trên internet, thúc đẩy phát triển thông tin trực tuyến sẽ rất có ý nghĩa bởi lẽ thông tin trực tuyến chính là phương tiện để giảm bớt số lượng yêu cầu cung cấp thông tin và như vậy chắc chắn là giảm bớt được các chi phí đi kèm.

Luật của Ấn Độ thừa nhận rõ ràng vai trò của công bố chủ động thông tin để giảm bớt số lượng yêu cầu cung cấp thông tin, Luật đã yêu cầu cụ thể các cơ quan công quyền phải nỗ lực để tăng cường việc công bố thông tin một cách chủ động cũng là vì mục đích này.

Các trường hợp ngoại lệ (không được tiếp cận)

Phần lớn luật của các nước đều quy định một danh mục đầy đủ các trường hợp ngoại lệ, hoặc danh mục các cơ sở cho việc từ chối công khai thông tin, mặc dù một vài nước như Bungari hoặc Kyrgyztan không đưa ra danh mục như vậy mà viện dẫn tới đạo luật hiện hành quy định về các vấn đề bảo mật. Quy định như vậy rất dễ gây tranh cãi và rất có khả năng làm phương hại tới mục đích minh bạch công khai (xem thêm ở phần dưới).

Các trường hợp ngoại lệ được thừa nhận trong nhiều luật tiếp cận thông tin thường liên quan tới các lợi ích chính đáng, tuy nhiên trong nhiều luật, các nhà làm luật đã sử dụng các thuật ngữ quá rộng để quy định về các trường hợp ngoại lệ, và chính các quy định như vậy đã làm cho nhiều luật bị hạn chế, có nghĩa là làm hạn chế quyền được tiếp cận thông tin. Luật của một vài nước đưa ra những quy định về trường hợp ngoại lệ rất hiếm xảy ra hoặc quá đặc biệt. Ví dụ như luật của Anh và Thái Lan quy định các trường hợp ngoại lệ không được phép tiếp cận thông tin của hoàng gia, trong khi Nam Phi không cho phép tiếp cận thông tin của Cơ quan Thuế Nội bộ và nghiên cứu của bên thứ ba. Luật của Hoa Kỳ đề ra ngoại lệ đối với các thông tin về mỏ dầu, kể cả các tin đồn bởi lẽ Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ được ban hành dưới thời của Tổng thống Lyndon B. Johnson, người từ bang Texas. Luật của Ấn Độ quy định ngoại lệ đối với thông tin có thể kích động phạm tội.

Vì việc kích động phạm tội được quy định là một tội hình sự theo như luật của rất nhiều nước, nên khó có thể coi việc cơ quan công quyền công khai thông tin có thể dẫn tới hậu quả này. Nhìn chung, người ta có thể đặt dấu hỏi đối với nhu cầu để đưa các trường hợp ngoại lệ “đặc biệt” vì các nhà nước hiện đại đều có những nhu cầu bảo mật (chính đáng) tương tự như nhau.

Việc tránh không vượt quá khuôn khổ các lợi ích chính đáng mà các trường hợp ngoại lệ cần bảo vệ là một nhiệm vụ khó khăn để bảo đảm được sự cân đối giữa một bên là các lợi ích cần được bảo vệ và một bên là nhu cầu công khai cởi mở. Một số biện pháp giải quyết vấn đề này đã được quy định trong một số luật khác nhau.

Nhiều luật đã tìm cách thu hẹp phạm vi các trường hợp ngoại lệ bằng nhiều cách khác nhau. Một số luật quy định các ngoại lệ đối với ngoại lệ. Phương pháp này được sử dụng rộng rãi ở Nam Phi và Uganda, tiếp theo là Nhật Bản, các nước này không áp dụng các ngoại lệ đối với bí mật cá nhân liên quan đến vị trí vai trò của công chức nhà nước. Luật Nam Phi và Uganda cũng giới hạn các ngoại lệ đối với các bên thứ ba bằng cách quy định rằng khi bên thứ ba được thông báo trước về việc thông tin có thể được công khai, thì thông tin đó sẽ không nằm trong phạm vi ngoại lệ.

Tại một số nước như Thái Lan và Jamaica, luật quy định công khai các tài liệu mang tính kỹ thuật của nội các hoặc về các cuộc thảo luận nội bộ. Trong nhiều trường hợp, luật quy định sau khi có quyết định giải mật thì thông tin trước đây nằm trong phạm vi ngoại lệ sẽ được công khai, công khai một số vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án, thông tin sau khi quá trình điều tra đã kết thúc hoặc ở giai đoạn điều tra cuối cùng. Luật Azerbaijan quy định một danh sách dài các loại thông tin không được phép coi là mật, ví dụ như các các thông tin kinh tế, tài chính, thông tin về các khoản lợi nhuận hoặc lợi ích mà các công chức được hưởng, v.v.

Vấn đề nan giải chính là mối quan hệ giữa luật về quyền tiếp cận thông tin và luật bảo mật thông tin. Về nguyên tắc thì luật có quy định các trường hợp ngoại lệ miễn sao hợp lý về phạm vi điều chỉnh và có tính đến nhu cầu công khai cởi mở. Tuy nhiên trên thực tế, nhiều luật về bảo mật thông tin lại không có sự cân bằng đúng mức giữa giữ bí mật và công khai, một phần là do các luật này được soạn thảo trước khi nhu cầu về công khai hoá được thừa nhận. Nói cách khác, nếu đặt các chế độ bảo mật thông tin tồn tại trước đây vào thời điểm luật tiếp cận thông tin được thông qua hiện nay thì chế độ bảo mật đó có thể được coi là bảo mật thái quá.

Tại nhiều nước, không kể những nước đã phân tích ở trên, luật về quyền được thông tin được ban hành cùng với luật về bảo mật, một số rất ít quốc gia trong đó có Nam Phi và Ấn Độ xếp luật về quyền được thông tin có vị trí cao hơn hay có hiệu lực được ưu tiên hơn. Luật của Ấn Độ quy định cụ thể rằng Luật Thúc đẩy tiếp cận thông tin có thứ bậc ưu tiên cao hơn so với Luật về bảo mật công (ban hành năm 1923), việc quy định thứ tự ưu tiên cao hơn của Luật thúc đẩy tiếp cận thông tin có lẽ là do thấy rằng từ quan điểm bảo mật, Luật về bảo mật công còn nhiều vấn đề phải bàn cãi. Cụ thể hơn, Luật Thúc đẩy tiếp cận thông tin của Ấn Độ bãi bỏ bất kỳ quy định nào của các văn bản pháp luật khác trong đó cấm hoặc hạn chế việc công bố thông tin của cơ quan công quyền nếu trái với mục tiêu hoặc quy định cụ thể của luật. Một số nước như Azerbaijan và Jamaica, quan hệ giữa luật về quyền được thông tin và luật bảo mật còn chưa được xác định rõ ràng. Thuỵ Điển đã sử dụng giải pháp thoả hiệp bằng cách công nhận duy nhất một luật về bảo mật là hợp pháp, đó là Đạo luật về Bảo mật. Giải pháp này được hình thành trên cơ sở thúc đẩy tính công khai minh bạch và loại bỏ nhiều điều khoản quy định về bảo mật ẩn chứa trong nhiều văn bản luật đã được ban hành trước đó. Một giải pháp tương tự mà Nhật Bản đã áp dụng đó là Nhật Bản chỉ cho phép các luật khác đưa ra các quy định có hiệu lực cao hơn luật tiếp cận thông tin nếu các luật đó có quy định danh sách cụ thể các trường hợp đặc biệt. Luật của Hoa Kỳ quy định việc điều chỉnh lại một số vướng mắc tiềm ẩn trong các quy định về bảo mật. Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ quy định rằng các quy định về bảo mật vẫn có hiệu lực chỉ khi các quy định đó không dẫn đến các quyết định tuỳ tiện để không công khai các thông tin được yêu cầu.

Một vấn đề khác liên quan đến vai trò của phân loại thông tin (xếp thông tin vào diện bảo mật) nhằm xác định các thông tin được công khai theo quy định của luật về quyền được thông tin. Thông thường thì việc xếp thông tin vào diện bảo mật không liên quan gì tới các trường hợp ngoại lệ quy định trong luật tiếp cận thông tin, hoặc có thể trong luật về bảo mật, việc phân loại này nhằm làm cơ sở cho các quyết định về công khai thông tin. Việc xếp thông tin hành chính đơn thuần vào diện bảo mật không thể gạt bỏ các quy định pháp luật về yêu cầu công khai. Mặt khác, bên cạnh các quy tắc pháp lý chính thống, việc phân loại thông tin thường có vai trò rất quan trọng đối với việc công khai trên thực tế và một số luật đã đề ra các biện pháp để giới hạn việc phân loại hay xếp thông tin vào diện bảo mật. Ví dụ, Luật của Azerbaijan yêu cầu các thông tin được xếp vào dạng mật cần phải có thêm quy định về thời hạn thông tin đó được giải mật. Theo luật của Mexico, việc phân loại thông tin phụ thuộc vào nhiều cấp độ xem tài liệu, trong đó bao gồm cả việc tham gia của một cơ quan giám sát độc lập.

Việc kiểm tra mức độ tổn hại (harm test) gồm ba phần đối với các trường hợp ngoại lệ của quyền tiếp cận thông tin đã được phân tích tại chương về các Điểm đặc trưng về quyền được thông tin. Căn cứ vào việc kiểm tra mức độ tổn hại này, thông tin phải được công khai trừ khi cơ quan công quyền có thể chỉ rõ a) thông tin nằm trong phạm vi các trường hợp ngoại lệ đã được liệt kê trong luật; b) việc công khai thông tin đó có thể sẽ gây rủi ro, phương hại tới lợi ích cần được bảo vệ; và c) công khai thông tin sẽ gây tổn hại nhiều hơn cho lợi ích công cộng của toàn thể xã hội.

Đa số các trường hợp ngoại lệ quy định trong các luật về tiếp cận thông tin đều phải thực hiện phép kiểm tra mức độ tổn hại bằng cách này hay cách khác, mặc dù vậy phần lớn các luật đều có ít nhất vài trường hợp ngoại lệ không phải qua kiểm tra mức độ tổn hại. Một số ngoại lệ, ví dụ như đối với thông tin có quyền bí mật về pháp lý, sẽ phải qua kiểm tra mức độ tổn hại nội bộ, bởi lẽ định nghĩa khái niệm “thông tin có quyền bí mật về pháp lý” được phát triển cụ thể nhằm bảo vệ các lợi ích ưu tiên hơn. Nói cách khác, tiêu chuẩn quy định thế nào là tổn hại rất đa dạng và quy định này có tầm ảnh hưởng quan trọng với việc công khai thông tin bởi vì tiêu chuẩn xác định tổn hại càng cao thì ngoại lệ áp dụng trên thực tế càng hẹp. Một số ví dụ liên quan đến quy định về tổn hại trong các luật như sau: “có thể gây tổn hại”, “có thể dẫn đến hậu quả tiêu cực”, “lý do phù hợp để tin rằng hổn hại có thể là hậu quả” và “tổn hại dễ có thể xảy ra”.

Tại Thuỵ Điển, các trường hợp ngoại lệ được chia thành hai loại, loại thứ nhất là những ngoại lệ mà vì chúng tổn hại được xác định và loại thứ hai là vì chúng mà có thể đặt ra những giả thuyết về tổn hại. Tại một số nước như Anh và Jamaica, một số công chức có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận trong đó nêu rõ việc công khai thông tin có thể gây tổn hại cho các lợi ích cần được bảo vệ, do vậy mà thông tin được bảo mật. Tuỳ thuộc vào các tác động cụ thể, Giấy chứng nhận này có thể là trở ngại lớn nếu xét từ giác độ công khai; giấy chứng nhận này thường hạn chế mức độ giải quyết khiếu nại của cơ quan cấp có thẩm quyền, ví dụ như của uỷ viên thông tin hoặc thậm chí của toà án.

Một số luật đã loại trừ một số cơ quan khỏi phạm vi điều chỉnh của luật. Đây là cách thức cơ bản để không chỉ tránh việc kiểm tra mức độ tổn hại mà còn tránh việc quá đề cao lợi ích công cộng và quá cẩn trọng trong việc xem xét thông tin có được công khai hay không. Các cơ quan an ninh và/hoặc các cơ quan tình báo là một ví dụ, Luật của Anh, Ấn Độ và Peru đã miễn trừ các cơ quan này vào danh sách các cơ quan công quyền, trong khi ở Peru thì miễn trừ Nội các và toà án. Tuy nhiên, một điểm quan trọng là tại Ấn Độ, các trường hợp miễn trừ này không áp dụng đối với các thông tin liên quan đến tham nhũng và lạm dụng nhân quyền.

Một số nước cũng loại trừ một số loại yêu cầu. Ví dụ như Mexico, yêu cầu mang tính công kích hoặc yêu cầu đã được giải quyết sẽ bị từ chối. Anh quy định, các yêu cầu gây rắc rối phiền phức hoặc các yêu cầu lặp đi lặp lại, các yêu cầu đối với thông tin có sẵn và dễ dàng tiếp cận và các yêu cầu đối với thông tin đang dự kiến công bố đều bị loại khỏi danh sách. Tại Nam Phi, các thông tin chuẩn bị được công bố, các yêu cầu vu vơ hoặc gây phiền phức cũng được loại ra. Về nguyên tắc, cả hai hình thức loại trừ này đều hợp lý. Không có gì sai nếu coi hệ thống công bố thông tin có sẵn là một giải pháp thay thế cho cách tiếp cận thông tin theo yêu cầu, miễn là các tiêu chuẩn về thời hạn, về chi phí… tương tự như nhau. Tuy nhiên, các cơ quan công quyền còn có thể sử dụng hình thức công bố thông tin nhằm tránh quy trình thủ tục gửi yêu cầu.

Tương tự như vậy, các yêu cầu mang tính khiêu khích, phiền phức hoặc lặp đi lặp lại có thể sẽ gây ra gánh nặng về chi phí đối với các cơ quan công quyền và không thúc đẩy quyền được thông tin. Tuy nhiên, nếu các yêu cầu kiểu này được sử dụng tràn lan hoặc tuỳ tiện thái quá sẽ trở thành vấn đề khó giải quyết.

Một nửa số luật được khảo sát (trong đó có Anh, Ấn Độ, Nam Phi, Uganda, Azerbaijan và Nhật Bản) đều có một điều khoản về coi trọng lợi ích công (public interest override). Một số ví dụ như Nam Phi, Uganda và có thể cả Thái Lan, việc coi trọng lợi ích công tập trung ở một số trường hợp, ví dụ như vi phạm pháp luật nghiêm trọng hoặc các hiểm hoạ trầm trọng đối với sự an toàn của cộng đồng hoặc đối với môi trường. Cách tiếp cận này có lợi thế là rõ ràng, nhưng việc viện dẫn tới lợi ích công có thể dẫn tới những vấn đề khó giải thích. Do vậy, loại trừ hàng loạt các lợi ích công có khả năng xảy ra, phương pháp tiếp cận này còn hẹp về phạm vi. Một số luật có những quy định về việc công khai thông tin khi công chúng có những quan tâm cụ thể đối với một số trường hợp ngoại lệ. Như Mexico và Peru chẳng hạn, luật của hai nước này có những quy định coi trọng lợi ích công đối với các trường hợp vi phạm quyền con người hoặc tội ác chống lại loài người, Thuỵ Điển thừa nhận nguyên tắc coi trọng lợi ích công trong trường hợp bảo vệ người tiêu dùng, bảo vệ sức khoẻ và an toàn trong khi Jamaica thừa nhận nguyên tắc này đối với các tài liệu của Nội các và đối với vấn đề môi trường.

Tất cả các luật được khảo sát đều có quy định về việc công khai một phần thông tin (thông tin có thể chia tách) khi chỉ một số phần của văn bản là mật. Quy định này có ý nghĩa rõ ràng bởi lẽ một số thông tin trong một văn bản là mật không thể ngăn cản việc công khai các phần thông tin khác của văn bản đó.

Nhiều luật quy định về việc công khai các thông tin trong quá khứ, đối với từng loại ngoại lệ sẽ có những quy định cụ thể về thời gian thông tin được giải mật. Theo luật của Azerbaijan, thì các thông tin đã được bảo mật vì các lợi ích công cộng sẽ được công khai sau 5 năm. Ở Uganda, tài liệu được bảo mật vì thuộc trường hợp các thông trao đổi nội bộ sẽ được giải mật sau 10 năm và thông tin được bảo mật vì lý do quốc phòng và quan hệ quốc tế sẽ được giải mật sau 20 năm. Đa số các luật khác quy định thời gian giải mật lâu hơn đối với các thông tin trong quá khứ, ví dụ từ 20 – 30 năm.

Danh mục các trường hợp ngoại lệ cụ thể sẽ không được nêu ở đây. Tuy nhiên, một số ít trường hợp ngoại lệ thực sự có vấn đề. Ví dụ, nhiều luật quy định ngoại lệ đối với quá trình ra quyết định nội bộ, hoặc quy trình thảo luật nội bộ. Quy định này là hợp lý trong trường hợp chính phủ cần có “thời gian để suy nghĩ” và cần điều hành các công việc nội bộ một cách hiệu quả. Cụ thể, các tác hại sau đây cần được ngăn chặn:

– Phương hại tới việc hình thành hoặc xây dựng hiệu quả các chính sách công;

– Vô hiệu một chính sách bằng cách công khai thông tin đó quá sớm;

– Phá hoại quá trình thảo luật trong cơ quan công quyền bằng cách ngăn cản việc trao đổi hoặc đưa ra các quan điểm tự do và thẳng thắn; và

– Phá hoại tính hiệu quả của quá trình kiểm tra hoặc kiểm toán.

Đồng thời, nếu ngoại lệ được quy định quá rộng thì ngoại lệ đó rất có thể phá hoại một cách nghiêm trọng nguyên tắc công khai tối đa và dẫn tới tình trạng nhiều tài liệu thông tin nội bộ sẽ bị dấu giếm. Hậu quả là ngoại lệ này sẽ bị thu hẹp, bị giới hạn để bảo vệ các lợi ích cụ thể như nêu trên và được coi là vì lợi ích công.

Một ngoại lệ khác cũng được xem là bất cập. Đó là trường hợp bảo vệ các mối quan hệ tốt đẹp với các quốc gia khác và các tổ chức liên chính phủ. Về nguyên tắc, ngoại lệ này là chính đáng. Tuy nhiên, trường hợp này cũng có vấn đề, nhất là khi được các tổ chức liên chính phủ sử dụng vì ngoại lệ đó bao trùm lên rất nhiều thông tin mà các tổ chức đó nắm giữ. Vấn đề là ở chỗ cả hai bên đều có thể dễ dàng cho rằng họ cần phải từ chối yêu cầu tiếp cận thông tin với lý do việc công khai thông tin có thể làm tổn hại tới mối quan hệ với bên khác, một tình huống rõ ràng là không thể chấp nhận được. Điều này có thể dẫn đến tình trạng quốc gia ít cởi mở nhất về chia sẻ thông tin sẽ là nước đặt ra chuẩn. Và như vậy sẽ gây khó khăn cho những người tham gia vào mối quan hệ đặc biệt này, ví dụ như các thẩm phán hoặc các uỷ viên phụ trách thông tin, những người được giao nhiệm vụ thực hành quyền giám sát đối với các khiếu nại về bảo mật, vì họ phải đánh giá liệu việc công khai thông tin có gây hại cho mối quan hệ giữa các bên hay không.

An ninh quốc gia là một ngoại lệ bất cập khác mà trong quá trình xây dựng bộ tiêu chí, Tổ chức Article 19 đã nêu ra vấn đề này, đó là Các Nguyên tắc Johannesburg: An ninh quốc gia, Tự do Biểu đạt và Tiếp cận thông tin.[3] Trong lịch sử, nhiều quốc gia có xu hướng giữ bí mật thông tin quá mức cần thiết dựa trên các lý do liên quan đến an ninh quốc gia. Hơn nữa, tương tự như đối với quan hệ giữa các tổ chức liên chính phủ, sẽ rất khó cho những người bên ngoài đánh giá mức độ ảnh hưởng đối với an ninh quốc gia của việc công khai thông tin. Ngay cả khi các lý do vì bảo đảm an ninh được chấp nhận, thì các lý do này cũng không được đảm bảo hoàn toàn. Kể từ vụ 11 tháng 9, phản ứng của nhiều quốc gia đối với vấn đề khủng bố là đưa nhiều thông tin vào chế độ bảo mật thay vì ủng hộ dân chủ bằng con đường công khai cởi mở.

Khiếu nại

Quyền được khiếu nại hay kháng cáo của các cá nhân được thừa nhận rộng rãi, các cá nhân có quyền khiếu nại hay kháng cáo khi họ cảm thấy yêu cầu cung cấp thông tin của họ không được giải quyết thoả đáng, đặc biệt khi họ bị từ chối tiếp cận các thông tin mà họ muốn tìm kiếm. Các luật khác nhau quy định các biện pháp giải quyết khiếu nại cũng khác nhau, khiếu nại nội bộ là cách thức được lựa chọn đầu tiên và phổ biến nhất, tiếp theo mới đến cách thức khiếu nại tới một cơ quan giám sát độc lập và/hoặc khiếu nại tới cơ quan tố tụng là toà án. Cơ chế giám sát độc lập rõ ràng là rất cần thiết bởi lẽ các quyết định về việc có công khai thông tin hay không phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của các công chức nhà nước.

Nhiều luật, trong đó có luật của Nam Phi, Hoa Kỳ, Peru, Ấn Độ và Jamaica, quy định cụ thể về cơ chế khiếu nại nội bộ, có nghĩa là khiếu nại trực tiếp lên cơ quan hành chính có thẩm quyền cao hơn của cơ quan đã từ chối cung cấp thông tin. Đối với một số trường hợp, như ở Anh chẳng hạn, khiếu nại nội bộ là một thủ tục bắt buộc trước khi khiếu nại tới một cấp xét xử khác.

Trừ Nam Phi, Thụy Điển, Uganda, Peru và Bungari, luật của các nước được khảo sát quy định một thiết chế giám sát độc lập đóng vai trò giải quyết các khiếu nại liên quan đến tiếp cận thông tin.

Cơ chế này chứng tỏ là một cơ chế hiệu quả để thực hiện quyền được thông tin. Khiếu nại khiếu kiện tới toà án tuy là một cơ chế độc lập và có sẵn song thường gây tốn kém quá nhiều thời gian và chi phí cho tất cả các bên, trừ một vài nhóm thiểu số những người khiếu nại. Tầm quan trọng của cơ chế giám sát độc lập này đã phần nào được phản ánh trong trào lưu một số quốc gia trước đây chưa có cơ chế giám sát độc lập thì nay đã đưa mô hình này vào áp dụng. Sau hàng loạt những lần sửa đổi luật, cuối cùng Hoa Kỳ đã thiết lập cơ quan giám sát với tôn chỉ hỗ trợ việc giải quyết các khiếu nại về thông tin, trong khi ở Nam Phi việc hình thành cơ quan này lại xuất phát từ đòi hỏi của xã hội dân sự.

Luật của phần lớn các quốc gia được tiến hành khảo sát đã quy định về việc hình thành thiết chế cụ thể nhằm mục đích giải quyết các khiếu nại hay tranh chấp về quyền tiếp cận thông tin trong khi ở một vài quốc gia khác, luật đã giao nhiệm vụ này cho một cơ quan hiện hành (ví dụ như ombudsman). Trường hợp cơ quan giải quyết khiếu nại là ombudsman nói chung có một số điểm hạn chế, kể cả thẩm quyền của cơ quan đó cũng không phù hợp với yêu cầu cụ thể để có thể giải quyết các khiếu nại về thông tin và cơ quan đó không được thiết lập riêng với các chuyên gia có chuyên môn sâu có thể giải quyết một cách chính xác các khiếu nại về thông tin. Trong khi đó, thì phương án này lại được coi là một giải pháp lựa chọn hấp dẫn đối với một số nước nhỏ hoặc không có tiềm lực kinh tế mạnh. Tại một số nước, ví dụ như Anh và Thái Lan, Luật quy định cả hai cơ chế: hình thành cơ quan giám sát độc lập (Uỷ ban thông tin) và một toà trọng tài[4] (Tribunal) chuyên biệt có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại.

Một vấn đề quan trọng là, để cơ quan giám sát có thể thực hiện nhiệm vụ hoà giải tranh chấp giữa một bên là người khiếu nại và một bên là công chức, họ phải được độc lập và không bị can thiệp, đặc biệt là các can thiệp mang tính chất chính trị. Các luật khác nhau có những phương án tiếp cận khác nhau nhằm bảo đảm tính độc lập của các cơ quan này. Quy trình bổ nhiệm rõ ràng là điểm mấu chốt để bảo đảm tính độc lập. Tại Nhật Bản, Thủ tướng bổ nhiệm các Uỷ viên sau khi được cả hai viện trong quốc hội thông qua. Tại Mexico, cơ quan hành pháp thực hiện việc bổ nhiệm nhưng Nghị sĩ hoặc Uỷ ban Thường trực lại có quyền phủ quyết việc bổ nhiệm đó. Tại Ấn Độ, Tổng thống bổ nhiệm Uỷ viên thông tin nhưng dựa trên đề cử của một hội đồng gồm Thủ tướng, Lãnh đạo đảng đối lập và một bộ trưởng trong nội các. Cơ chế bổ nhiệm tương tự cũng được áp dụng ở Jamaica nhưng không có sự tham gia của một bộ trưởng trong nội các. Sự tham gia của nhiều thành phần trong xã hội vào quá trình bổ nhiệm là cách thức quan trọng để tăng cường tính độc lập của việc bổ nhiệm.

Luật của một số nước đưa ra những quy định nhằm tăng cường tính độc lập, trong đó đề ra những yêu cầu bắt buộc đối với người được bổ nhiệm, chẳng hạn như có chuyên môn và có lý lịch đạo đức tốt (điều kiện để trở thành thành viên uỷ ban thông tin), …

Cơ sở để khiếu nại rất rộng, do vậy mọi sai sót trong việc áp dụng luật đều có thể được giải quyết. Cơ sở cụ thể trong các luật khác nhau bao gồm không có khả năng gửi đơn yêu cầu, không trả lời yêu cầu trong thời gian hạn định, từ chối công khai thông tin, từ chối cung cấp toàn bộ hay một phần thông tin, thu phí vượt quá mức quy định và không cung cấp thông tin theo dạng thức đã tìm thấy. Tất cả các trường hợp không tuân thủ pháp luật nói trên đã được quy định trong nhiều luật của nhiều nước. Điều quan trọng là cơ quan có thể điều tra các vi phạm do chính cơ quan đó gây ra, do vậy việc không tuân thủ pháp luật dẫn tới khiếu nại không giống như khiếu nại do cá nhân yêu cầu, ví dụ như việc không thực hiện đúng quy chế công bố thông tin chủ động cũng có thể là một trong những trường hợp được xem xét giải quyết.

Trong nhiều trường hợp, các cơ quan giám sát thường được trao các quyền cần thiết để tiến hành điều tra toàn diện khi có khiếu nại về thông tin, trong đó có cả việc triệu tập nhân chứng. Quan trọng là, các cơ quan này được trao quyền để yêu cầu cơ quan công quyền cung cấp bất kỳ thông tin gì, trong đó bao gồm cả thông tin mà đề nghị tiếp cận bị từ chối, cơ quan giám sát có thể xem xét qua máy quay phim nếu thấy cần thiết để bảo đảm tính bảo mật của thông tin cho tới khi quyết định được đưa ra.

Quyền thực thi cũng được quy định, đôi khi bằng các quyết định được đăng ký tại toà án. Tại một số nước, trong đó có Hoa Kỳ, Uganda, Ấn Độ và Jamaica, Luật quy định cụ thể rằng trong trường hợp có khiếu nại, cơ quan công quyền có bổn phận chứng minh lý do đối với bất kỳ quyết định từ chối cung cấp thông tin nào. Quy định này phù hợp với tư tưởng về quyền được thông tin, từ đó có thể đưa ra một luận điểm rằng tất cả các thông tin đều thuộc phạm vi được công khai, và nếu thông tin nào không được công khai thì cần có sự giải thích và chứng minh thoả đáng.

Các cơ quan giám sát được trao quyền đưa ra các biện pháp giải quyết, ví dụ như yêu cầu cơ quan công quyền công khai thông tin, có thể công khai thông tin đó dưới một hình thức cụ thể nào đó, hạ chi phí hoặc thậm chí bồi thường cho người có đơn yêu cầu, chỉ định các nhân viên phụ trách về thông tin, tăng cường việc đào tạo đội ngũ cán bộ, công bố một số thông tin một cách chủ động, thay đổi hệ thống quản lý hồ sơ, v.v…

Trong một số trường hợp như ở Ấn Độ, cơ quan giám sát thậm chí được trao quyền đặt ra các mức phạt tiền. Nhiều nước, nhưng không phải tất cả, luật về quyền tiếp cận thông tin quy định cơ quan xét xử phúc thẩm cuối cùng là toà án. Thậm chí cả trong trường hợp luật không quy định cụ thể cơ quan nào có thẩm quyền xét xử khiếu nại, như Luật của Ấn Độ chẳng hạn, thì Toà án cũng vẫn đương nhiên có thẩm quyền xét xử theo thủ tục tố tụng hành chính. Đặc biệt như ở Mexico, chỉ những người có đơn yêu cầu, mà không phải cơ quan công quyền, mới ưa thích phương án khiếu nại ra toà án. Chính nguyên nhân này đã làm cho các cơ quan công quyền trì hoãn việc cung cấp thông tin hoặc ngăn cản việc công khai thông tin.

Hình phạt và các biện pháp bảo hộ

Phần lớn luật của các nước quy định một số hình thức trừng phạt đối với cá nhân có dụng ý cản trở việc tiếp cận thông tin, trong khi đó thì một số nước khác lại không có các điều khoản như vậy, ví dụ như Thái Lan hoặc Kyrgyzstan, một số nước khác thì quy trách nhiệm trực tiếp cho cơ quan công quyền. Tại một số nước như Jamaica, Bungari, Nam Phi và Peru, cản trở có chủ ý việc tiếp cận thông tin được coi là tội phạm hình sự và hình phạt có thể là hình phạt theo luật hình sự, thông thường là phạt tù. Một số nước khác như Mexico, luật quy định trách nhiệm hành chính đối với các vi phạm này. Luật Ấn Độ quy định cơ quan giám sát có thẩm quyền đưa ra hình phạt tiền đối với hành vi cản trở, và quy định cho cơ quan giám sát đó quyền kiến nghị hình thức kỷ luật đối với các hành vi lạm quyền liên tục. Trong trường hợp này, gánh nặng đè lên vai công chức, công chức phải chứng minh được mình không thực hiện sai. Tại Hoa Kỳ, luật quy định một Cố vấn đặc biệt sẽ tiến hành điều tra khi có vấn đề đặt ra là liệu công chức đó thực thi chức trách cung cấp thông tin có "tuỳ tiện và thất thường" hay không.

Các hành vi cụ thể khác nhau đều được quy định trong các luật, ví dụ như hành vi phá huỷ, làm hư hại, sửa đổi, giấu diếm hoặc gian dối hồ sơ lưu trữ. Một số luật khác cũng quy định chung về biện pháp xử lý đối với bất kỳ hành vi nào gây cản trở việc tiếp cận thông tin.

Nhiều luật đã quy định việc bảo vệ hành động công khai thông tin có thiện chí. Một số luật của các nước theo hệ thống luật án lệ, ví dụ như Ấn Độ, Nam Phi và Uganđa, có quy định bảo vệ công chức đối với bất kỳ hoạt động nào liên quan đến việc thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin hoặc có hàm ý thực hiện nhiệm vụ theo quy định của luật. Luật của Anh bị phê phán là hạn chế vì bảo vệ các hành vi có tính phỉ báng, trong khi đó tại Jamaica, việc bảo vệ mở rộng tới luật về các vấn đề phỉ báng, vi phạm quy tắc giữ bí mật và và bản quyền.

Một số nước, trong đó có Nhật Bản và Kyrgyzstan, luật không quy định việc bảo vệ đối với các hành vi công khai thông tin có tính thiện chí. Một số nước quy định nghĩa vụ công khai các thông tin ngoại lệ. Luật của Thuỵ Điển là một ví dụ, Thuỵ điển quy định nghĩa vụ theo Bộ luật hình sự và cũng đặt ra một số loại nghĩa vụ trực tiếp. Ở Mexico, các công chức có nghĩa vụ hành chính đối với các hành vi công khai thông tin sai trái trong khi ở Jamaica, các công chức phải chịu trách nhiệm pháp lý trong trường hợp vi phạm luật tiếp cận thông tin, bên cạnh các quy định về bảo vệ như nêu trên như được quy định trong Luật về bảo vệ bí mật công. Các quy định này cản trở việc công khai thông tin và dường như xuất phát từ văn hoá bí mật.

Chỉ duy nhất luật của Uganda có quy định cụ thể về việc bảo vệ người thổi còi. Mặt khác, luật của một số nước khác như Anh, Nam Phi, Hoa Kỳ quy định hình thức bảo vệ này. Bảo vệ người thổi còi là biện pháp an toàn quan trọng nhằm hỗ trợ bảo đảm các thông tin cơ bản vì lợi ích công cộng được công khai.

Các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật

Một số nước như Thụy Điển, Bungari và Thái Lan quy định rất ít các biện pháp trong khi một số nước khác như Mexico, Anh, Nam Phi và Ấn Độ thì quy định khá nhiều các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật.

Nhiều luật quy định việc bổ nhiệm các công chức tận tuỵ với công việc đảm nhiệm nhiệm vụ công chức thông tin nhằm hỗ trợ việc thực thi pháp luật. Các công chức này thực hiện hàng loạt các chức năng từ giải quyết các yêu cầu cung cấp thông tin, bảo đảm việc công bố phổ biến thông tin chủ động, hỗ trợ người nộp đơn, đề xuất các thủ tục nội bộ nhằm thực thi pháp luật, tổ chức đào tạo, báo cáo….

Tại Uganda và Nam Phi, người đứng đầu các cơ quan công chịu trách nhiệm thực hiện chức năng của công chức thông tin, mặc dù họ có thể chỉ định những người được uỷ quyền để thực hiện các công việc hàng ngày. Luật của Ấn Độ quy định việc bổ nhiệm nhiều cán bộ mẫn cán làm công chức thông tin. Tại Hoa Kỳ, bên cạnh các Công chức cấp trưởng phụ trách vấn đề thông tin, cơ quan công quyền còn phải chỉ định các trung tâm hỗ trợ người yêu cầu cung cấp thông tin, các cơ quan này cung cấp thông tin theo yêu cầu và hoạt động như đầu mối liên lạc công về tiếp cận thông tin, công chức giám sát việc giải quyết các khiếu nại nội bộ. Tại Mexico, bộ phận liên lạch thực hiện phần lớn các chức năng của công chức thông tin, trong khi các uỷ ban thông tin có nhiệm vụ giám sát hoạt động phân loại thông tin và xây dựng các tiêu chí quản lý tài liệu hồ sơ.

Một số luật cũng quy định việc phải hướng dẫn và giải thích cho công chúng về quyền được tiếp cận thông tin của họ và cách thức gửi đơn yêu cầu, trong khi một số nước khác thì quy định việc xây dựng các hướng dẫn này dưới dạng các quy tắc về thực hành nhiệm vụ. Các hướng dẫn này bao gồm thông tin về mục tiêu của luật, quyền của các cá nhân yêu cầu cung cấp thông tin, các chi tiết liên quan đến đầu mối liên hệ của công chức thông tin, cách thức gửi yêu cầu cung cấp thông tin, quy trình giải quyết yêu cầu, các hỗ trợ, lệ phí và các biện pháp giải quyết khi yêu cầu bị từ chối, bao gồm cả biện pháp khiếu nại

Tại một số nước, một cơ quan trung ương sẽ làm nhiệm vụ hướng dẫn, tại Ấn Độ và Mexico, cơ quan trung ương này là chính phủ và cơ quan giám sát trong khi ở một số nước khác như Mỹ và Nam Phi, từng cơ quan công phải xây dựng các quy định hướng dẫn. Tại Nam Phi, Uỷ ban nhân quyền còn có thêm nhiệm vụ xây dựng hướng dẫn trên phạm vi toàn quốc bằng 11 ngôn ngữ chính thức của quốc gia này.

Nhiều nước quy định tiêu chuẩn tối thiểu đối với việc quản lý hồ sơ tài liệu. Một số nước như Mexico, Azerbaijan và Anh, giao trách nhiệm này cho các cơ quan trung ương, ở Mexico là Viện Tiếp cận thông tin liên banơngr Anh là Bộ trưởng tư pháp và ở Azerbaijan là Bộ trưởng chịu trách nhiệm về thông tin. Các cơ quan trung ương có nhiệm vụ xây dựng tiêu chuẩn về quản lý hồ sơ cũng như xây dựng một hệ thống bảo đảm rằng các cơ quan công tôn trọng các tiêu chuẩn này. Đây là phương pháp tiếp cận tốt vì phương pháp này bảo đảm các tiêu chuẩn thống nhất và hợp lý đối với tất cả các dịch vụ dân sự.

Nhiều nước quy định một số hình thức báo cáo về việc thực thi pháp luật. Tại nhiều nước, nhiệm vụ này giao cho cơ quan trung ương, tất cả các cơ quan công phải có nghĩa vụ báo cáo thường kỳ cho cơ quan trung ương. Tại một số nước như Ấn Độ, Azerbaijan, Thái Lan, Nam Phi và Mexico, cơ quan giám sát chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ này trong khi một số nước khác như Nhật Bản và Peru, nhiệm vụ này do nội các đảm nhiệm. Các nước như Uganda và Hoa Kỳ, mỗi cơ quan hoặc bộ có nhiệm vụ cung cấp báo cáo công. Tại Hoa Kỳ, Tổng Công tố chịu trách nhiệm đưa ngay các báo cáo này lên cổng thông tin trung ương và phải trực tiếp chuẩn bị báo cáo lên Quốc hội.

Yêu cầu báo cáo của các nước rất khác nhau nhưng có một số yêu cầu chung như số lượng yêu cầu nhận được, số lượng yêu cầu được đáp ứng, số lượng yêu cầu bị từ chối, quy định của pháp luật về các lý do từ chối và số lượng các khiếu nại yêu cầu chính cơ quan cung cấp thông tin xem xét nội bộ hoặc các khiếu nại gửi tới cơ quan giám sát, kết quả cụ thể, thời gian thụ lý yêu cầu, lệ phí, biện pháp thực hiện và khuyến nghị cải cách.

Tại một số nước – Thái Lan, Mexico, Anh, Nam Phi, Azerbaijan – cơ quan giám sát có trách nhiệm chung là thúc đẩy việc thực thi pháp luật trong đó có việc giám sát thực thi, tổ chức đào tạo, giải thích luật, xây dựng các hình thức và các công cụ thực thi khác, tư vấn cho người yêu cầu và/hoặc các cơ quan công quyền, đề xuất khuyến nghị cải cách. Tại một số nước ví dụ như Jamaica, Hoa Kỳ và Nhật Bản, luật quy định cụ thể hình thức rà soát định kỳ việc thực hiện pháp luật. Tại Kyrgyzstan, luật cũng quy định việc rà soát tất cả các văn bản luật có các quy định liên quan đến việc hạn chế công khai thông tin để từ đó xem xét dưới góc độ của luật tiếp cận thông tin.

Kết luận

Quyền tiếp cận thông tin có thể đem lại những lợi ích xã hội vô cùng quan trọng, tạo nền tảng quan trọng cho dân sự, tiếp sức cho người dân khả năng tham gia và giám sát hoạt động của chính phủ một cách hiệu quả. Ví dụ về việc sử dụng quyền tiếp cận thông tin để đưa ra ánh sáng các vụ việc tham nhũng và các ví dụ này đã chứng minh sức mạnh của quyền tiếp cận thông tin, nó có thể tác động tới các vụ việc từ rất nhỏ lẻ ở cơ sở tới các vụ tham nhũng, bê bối lớn có thể hạ bệ chính phủ. Quyền tiếp cận thông tin được sử dụng thường xuyên và rất quan trọng, nhằm bảo đảm luồng thông tin hiệu quả giữa chính phủ và doanh nghiệp.

Các lợi ích thực tế của quyền tiếp cận thông tin đã được thừa nhận ít nhất là từ năm 1776, khi ý tưởng lần đầu tiên được đưa vào luật tại Thụy Điển. Tuy nhiên gần đây, quyền tiếp cận thông tin đã được công nhận là một quyền cơ bản của con người, là một khía cạnh của quyền tự do biểu đạt mà theo pháp luật quốc tế, quyền này không những bảo đảm quyền phổ biến mà còn bảo đảm quyền được tìm kiếm và đón nhận thông tin và ý tưởng.

15 năm trước đây, chưa một ai tuyên bố rằng tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ là quyền con người cơ bản. Trong lần xuất bản cuốn sách này lần đầu tiên vào năm 2003, ý tưởng thừa nhận tiếp cận thông tin là quyền cơ bản của con người đã được hình thành rõ nét hơn nhưng vẫn còn dành riêng quyền này cho các nhà hoạt động trong lĩnh vực thông tin, và ý tưởng này được một số học giả ủng hộ. Trong lần xuất bản thứ hai này vào năm 2008, ý tưởng này đã được hình thành toàn diện hơn, quyền này đã được không những các nhà hoạt động về thông tin, mà còn các tổ chức liên chính phủ, các nhà phát triển, thậm chí cả các quan chức chính phủ cũng dựa vào và sử dụng. Nhiều năm qua, tác giả cuốn sách đã không mệt mỏi cố suý cho ý tưởng thừa nhận quyền tiếp cận thông tin là quyền của con người, và tới giờ này thì ý tưởng này đã được thừa nhận rộng rãi.

Lần xuất bản đầu tiên và cũng là lần đầu tiên tất cả các tiêu chuẩn quốc tế quan trọng làm cơ sở cho tư tưởng công nhận tiếp cận thông tin là một quyền con người, cùng với việc hỗ trợ các quốc gia xây dựng luật tiếp cận thông tin và lần xuất bản thứ nhất đã đưa ra các lập luận để bảo vệ cho việc công nhận này. Lần xuất bản thứ hai đã cập nhật thêm các chứng cứ và mở rộng các lập luận mang tính thuyết phục cao.

Điều quan trọng là cần phải thừa nhận vị thế đúng đắn của quyền được thông tin nhưng cũng như đối với các quyền con người phức tạp khác, các vấn đề rắc rối lại nằm ở các tiểu tiết. Cuốn sách này sắp xếp chi tiết các nguyên tắc cụ thể xuất phát từ tiêu chuẩn quốc tế về quyền được thông tin, cụ thể: giả định về mong muốn tiếp cận, các phương thức thủ tục phù hợp để thực thi quyền, trong đó có cả các nghĩa vụ về chủ động công bố, chế độ thông tin mật/ngoại lệ được quy định rõ ràng và thu hẹp tới mức tối thiểu, và quyền khiếu nại tới các cơ quan giám sát độc lập khi xảy ra vi phạm.

Vượt trên những nguyên tắc này (những nguyên tắc còn chung chung), cuốn sách còn đề cập tới thực tiễn thi hành luật của nhiều nước khác nhau, từ những nước lần đầu tiên thúc đẩy việc thông qua luật về tiếp cận thống tin tới những nước đang xem xét lại pháp luật và thực tiễn hiện hành nhằm tiến hành cải cách luật. Cuốn sách này cung cấp các thông tin so sánh về thực tiễn tại 14 quốc gia trong các khu vực khác nhau trên thế giới. Tất cả những nước này nhìn chung đều có những phương pháp tiếp cận tiến bộ nhằm thúc đẩy việc thực thi quyền được thông tin.

Tuy nhiên, cũng cần phải nhấn mạnh rằng thông qua luật về quyền tiếp cận thông tin là một bước tiến bộ, nhưng đó mới chỉ là bước đi mở đầu dễ dàng nhất mà thôi, các bước tiếp theo nhằm thực thi luật và đưa quyền được thông tin vào cuộc sống mới là vấn đề quan trọng hơn cả. Tác giả cổ suý cho quan điểm này và quan điểm này cũng đã được trải nghiệm rõ ràng trên thực tế. Việc thực thi luật đòi hỏi phải có quyết tâm chính trị, có một xã hội dân sự năng động và phải có ít nhất một số những tiêu chuẩn dân chủ cơ bản khác, ví dụ như tôn trọng pháp quyền. Mặc dù một luật tốt chưa đủ để tạo điều kiện thực thi quyền được thông tin, nhưng luật tốt lại chính là một điều kiện tiên quyết và cần thiết bảo đảm cơ sở pháp lý để thực thi quyền này.


[1] Ví dụ, các cơ quan tư nhân phàn nàm về chi phí phải bỏ ra để xây dựng các văn bản hướng dẫn cách thức tiếp cận thông tin do họ nắm giữ.

[2] Uỷ viên thông tin là một chức danh độc lập, được Nữ hoàng phê chuẩn theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Uỷ viên thông tin này chính là “Ombudsman” đặc trách vấn đề thông tin.

[3] Tổ chức ARTICLE 19 (London: 1996).

[4] Cơ chế xét xử này tương tự hình thức xét xử bằng trọng tài trong lĩnh vực thương mại. Các bên tự lựa chọn thành viên hội đồng xét xử (trong danh sách các ứng cử viên đã được phê duyệt), quyết định của toà trọng tài là chung thẩm trừ trường hợp có các vấn đề xung đột về mặt pháp luật mới có thể đưa ra toà án thông thường giải quyết (N.D).

TẢI VỀ DỰ THẢO 1 LUẬT TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA VIỆT NAM TẠI ĐÂY

SOURCE: DIỄN ĐÀN CÁC DOANH NGHIỆP VIỆT NAM

Trích dẫn từ: http://www.vibonline.com.vn/vi-VN/Drafts/ReviewDetails.aspx?ReviewID=263

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: