THẨM QUYỀN CỦA CƠ QUAN BẢO HIẾN CÁC NƯỚC

NGUYỄN ĐỨC LAM

Như đã biết, các cơ quan bảo hiến (toà án hiến pháp, hội đồng bảo hiến, toà án tối cao…) được lập ra nhằm tạo nên cơ chế bảo vệ hiến pháp. Để làm được điều này, ngoài các yếu tố về mặt tổ chức, cơ cấu thành phần, các cơ quan bảo hiến còn được trao những thẩm quyền nhất định. Những thẩm quyền đó đều liên quan đến những vấn đề hiến định và  phạm vi, mức độ áp dụng chúng không đồng nhất ở các nước. Vậy các cơ quan bảo hiến các nước có những thẩm quyền gì và chúng được thực hiện như thế nào?

I. THẨM QUYỀN CỦA CƠ QUAN BẢO HIẾN: GIỚI THIỆU CHUNG[1]

1. Xác định thẩm quyền

Trước khi xem xét từng thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến, cần phải lưu ý đến một đặc điểm là ở mỗi mô hình cơ quan bảo hiến có phương thức xác định thẩm quyền của mình. Dưới đây chúng ta sẽ làm quen với thẩm quyền của cơ quan bảo hiến theo từng mô hình: mô hình Mỹ, mô hình châu Âu, mô hình hỗn hợp.

a. Mô hình Mỹ

Theo mô hình Mỹ cổ điển, hoạt động bảo hiến không tách rời khỏi hệ thống toà án nói chung. Tại đây không có dạng vụ việc đặc biệt về các vấn đề hiến định, chúng có thể có mặt ở bất cứ vụ việc nào, cho dù đó là vụ hình sự, dân sự,hành chính, và được phán xét ở các toà có thẩm quyền chung, theo một trình tự chung. Hiến pháp và các luật về tổ chức toà án chỉ xác định thẩm quyền chung, chứ không xác định thẩm quyền về các vụ việc hiến pháp (mặc dầu ở các nhà nước liên bang những tranh chấp giữa liên bang và các chủ thể liên bang và giữa các chủ thể liên bang với nhau được quy định riêng).

Như vậy, tại những nước này luật pháp không xác định cụ thể phạm vithẩm quyền của các toà có thẩm quyền chung trong lĩnh vực hiến pháp. Phạm vi đó phụ thuộc vào tính chất của vụ việc được xem xét và trong nhiều trường hợp – vào sự  suy xét của toà. Toà án có thể né tránh không xem xét các vấn đề hiến pháp do những nguyên nhân khác nhau. Ví dụ như Toà án tối cao Hoa Kỳ lập nên một số nguyên tắc hạn chế thẩm quyền của Toà trong lĩnh vực hiến pháp. Một trong những nguyên tắc đó là từ chối xem xét những vấn đề “ có tính chất chính trị”. Đó là những vấn đề đả động đến chính sách ngoại giao, chiến tranh, vị trí pháp lý của các bộ lạc da đỏ. Như thực tiễn cho thấy nguyên tắc này được Toà án tối cao sử dụng để “ tránh né việc xem xét những xung đột về hiến pháp mà Toà không muốn bị lôi kéo vào đó vì những lý lẽ khác nhau” [2].

Tại những nước theo mẫu của Mỹ nhưng được cải biên, trong các quy định của pháp luật có những điều khoản về thẩm quyền giải quyết một số vấn đề của hiến pháp: giải thích hiến pháp; bảo vệ các quyền và tự do hiến định; giám sát bầu cử; tư vấn về các vấn đề pháp lý…Tại các nhà nước liên bang còn bổ sung thêm tranh chấp giữa liên bang và các chủ thể của liên bang. Sự quy định trong hiến pháp về thẩm quyền bảo hiến của các toà có thẩm quyền chung tại những nước đó đã mang lại cho các toà này tính rõ ràng hơn so với mô hình Mỹ cổ điển. Điều này cũng một phần nào đó xích gần mô hình cải biên với mô hình châu Âu.

b. Mô hình châu Âu

Thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến chuyên trách theo mô hình châu Âu giới hạn trong việc chỉ xem xét những vụ việc liên quan đến hiến pháp. Đây là một trong những ưu thế của mô hình châu Âu so với mô hình Mỹ, bởi lẽ nhờ đó mà cơ quan bảo hiến chuyên trách không phải đồng thời giải quyết những vấn đề chuyên môn hẹp nhiều lúc rất phức tạp về dân sự, hình sự… và chỉ tập trung vào khía cạnh hiến pháp trong những vụ việc được xem xét.

Ở các nước theo mô hình này, trong việc quy định thẩm quyền của cơ quan bảo hiến có hai cách tiếp cận:

i) Ở phần lớn các nước, hiến pháp liệt kê đầy đủ, cụ thể những quyền hạn của cơ quan bảo hiến và danh mục đó được lặp lại trong luật tương ứng về cơ quan bảo hiến. Như vậy, không một đạo luật nào, kể cả luật nói trên không thể thay đổi thẩm quyền của cơ quan bảo hiến bằng cách mở rộng hay thu hẹp danh mục về những quyền hạn đã được hiến pháp thiết lập. Nói cách khác, việc thay đổi thẩm quyền của cơ quan bảo hiến ở những nước này chỉ có thể bằng cách thay đổi những điều khoản tương ứng trong hiến pháp. Một số nhà lý luận cho rằng điều đó bảo đảm tính ổn định cho vị trí pháp lý của cơ quan bảo hiến, bởi lẽ nhà lập pháp không thể thay đổi cốt lõi của vị trí pháp lý của cơ quan bảo hiến bằng thủ tục thông thường. Tác giả Favoreu L. còn phát biểu một cách triệt để hơn: “ bất cứ một định chế nào mà sự tồn tại, hoạt động hay các thẩm quyền của nó có nguy cơ bị thay đổi bởi nhà lập pháp hay chính phủ đều không thể được xem xét như toà án hiến pháp, còn với bình diện rộng hơn như tư pháp bảo hiến”[3].

Tuy nhiên, một số nước thuộc nhóm này không phải mọi lúc đều theo đuổi nguyên tắc nói trên một cách triệt để. Ví dụ ở CH Pháp, nơi mà thẩm quyền của Hội đồng bảo hiến được mở rộng bằng các đạo luật, thậm chí bằng các sắc lệnh và bởi bản thân Hội đồng[4].

ii) Ở một số nước, hiến pháp không liệt kê danh mục các thẩm quyền của cơ quan bảo hiến, chúng có thể được bổ sung hoặc thu hẹp bằng đạo luật ( Tây Ban Nha, Séc, Đức). Ví dụ như ở Tây Ban Nha các toà án hiến pháp có thể đưa ra các phán quyết về những vấn đề không chỉ được quy định trong Hiến pháp, mà còn trong các đạo luật. Hay Đạo luật cơ bản của CHLB Đức quy định Toà án Hiến pháp hành động “ trong những trường hợp do luật pháp liên bang chỉ ra” ( Điều 93, Phần 2). Ngược lại, ở CH Séc luật có thể quy định những trường hợp mà theo đó Toà án Hành chính tối thượng có thể thay Toà án Hiến pháp giải quyết một số vấn đề thuộc hiến pháp.

c. Mô hình hỗn hợp

Mô hình hỗn hợp kết hợp cả hai phương thức xác định thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến. Tại các toà án bình thường, hoạt động bảo hiến không tách rời khỏi hoạt động xét xử truyền thống, còn các cơ quan bảo hiến chuyên trách theo hình mẫu châu Âu có thẩm quyền xét xử về những vấn đề hiến pháp riêng biệt đã được quy định trong hiến pháp và các luật ( Bồ Đào Nha, Nam Phi, Hy Lạp). Một vấn đề quan trọng đặt ra ở đây là phân định thẩm quyền giữa toà hiến pháp và các toà bình thường về các vấn đề hiến pháp. Ví dụ điển hình là các quy định của Hiến pháp Nam Phi 1994 về thẩm quyền của Toà án hiến pháp, Toà án Tối cao và các bộ phận của Toà này ở các tỉnh, các toà cấp dưới khác.

2. Phân loại thẩm quyền

Tựu trung lại, có thể phân loại bốn nhóm thẩm quyền sau:

i) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm tính tối thượng của hiến pháp trong hệ thống luật pháp quốc gia: giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật; giải thích hiến pháp và luật;

ii) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm sự tuân thủ nguyên tắc phân chia quyền lực: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước( giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp), giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành ( giữa liên bang và các chủ thể liên bang, giữa các chủ thể liên bang với nhau ở nhà nước liên bang, giữa các cơ quan nhà nước trung ương với các tập thể lãnh thổ);

iii) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định: các quy trình   “habeas corpus”, amparo, khiếu nại bảo hiến. Có thể coi giám sát tiến trình bầu cử và trưng cầu dân ý, giải quyết những tranh chấp về bầu cử thuộc nhóm này, bởi lẽ ở đây nói đến việc bảo vệ một trong những quyền chính trị quan trọng nhất của công dân – quyền bầu cử;

iv) Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ hiến pháp khỏi sự xâm phạm của các quan chức nhà nước cao cấp, ở nhiều nước – của các đảng phái chính trị ( tham gia vào quy trình luận tội và những quy trình tương tự, giám sát hoạt động của các đảng phái chính trị).

Tính chất của sự phân loại

Ở đây có một số điểm cần lưu ý: sự phân loại trên đây ở một mức độ nào đó có tính chất tương đối, vì thứ nhất, một số thẩm quyền có thể giao thoa nhau (ví dụ như giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật đôi lúc được thực hiện khi xem xét khiếu nại hoặc tranh chấp về thẩm quyền …). Thứ hai, không phải mọi cơ quan bảo hiến đều thực hiện tất cả các thẩm quyền nói trên.Thứ ba, ở một số nước, các cơ quan bảo hiến có những quyền hạn khác như tuyên bố sự chậm trễ của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các nghĩa vụ của mình là không hợp hiến ( ở Đức, Áo, Hungary toà án hiến pháp có thể yêu cầu cơ quan làm luật thực hiện các nghĩa vụ của mình về ban hành luật khi toà thấy có sự chậm trễ ); hoặc ở một số nước cơ quan bảo hiến xác nhận sự việc ghế tổng thống bỏ trống trong các trường hợp qua đời, từ chức, bất lực … của tổng thống… Ngoài ra, trong giới học thuật vẫn chưa thống nhất về phân loại thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến, có những tác giả không công nhận một số trong những quyền hạn nói trên là thẩm quyền của cơ quan bảo hiến: Garliski L. cho rằng các tranh chấp về bầu cử, giám sát các đảng phái chính trị, các cuộc trưng cầu dân ý không thuộc phạm vi thẩm quyền của các cơ quan này[5].

Nhưng dầu cho các cơ quan bảo hiến các nước có khác nhau như thế nào về dung lượng thẩm quyền, chúng đều có một thành tố bắt buộc: thẩm quyền giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật – thành tố tạo nên bản chất của hoạt động tư pháp bảo hiến. Do tính chất quan trọng như vậy, thẩm quyền này sẽ được xem xét riêng biệt, trong khuôn khổ bài viết này chúng tôi xin đề cập đến những thẩm quyền khác của cơ quan bảo hiến các nước.

II. CÁC THẨM QUYỀN

1. Giải thích hiến pháp

Một đòi hỏi tối quan trọng của chế độ hiến pháp là sự thống nhất và ổn định trong cách hiểu nội dung và ý nghĩa của các quy phạm hiến pháp. Sự giải thích hiến pháp chính thức, có tính chất bắt buộc cũng nhằm đáp ứng đòi hỏi đó. Ở đây nói đến giải thích hiến pháp như sự giảng giải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc này đưa ra, chứ không phải là sự làm sáng tỏ quy phạm hiến pháp của chủ thể áp dụng quy phạm đó. Ở một số nước có các cơ quan bảo hiến, hiến pháp trao quyền giải thích hiến pháp cho Nghị viện ( Equador). Nhưng trên thực tế việc giải thích hiến pháp chính thức do các cơ quan bảo hiến thực hiện, vì “đó chính là bản chất sâu xa của giám sát bảo hiến”[6].

Quy định việc giải thích hiến pháp trong luật pháp các nước

Luật pháp các nước điều chỉnh việc giải thích hiến pháp của cơ quan bảo hiến một cách khác nhau. Trên phương diện này có thể nói đến những nhóm nước sau:

i) Ở một số nước ( không phụ thuộc vào mô hình cơ quan bảo hiến mà nước đó theo đuổi), luật pháp không nhắc đến việc giải thích hiến pháp thuộc về cơ quan nào, như ở Pháp, Mỹ, Italia, Bồ Đào Nha. Nhưng ở đây Toà án Tối cao, các toà án hiến pháp là cơ quan giải thích hiến pháp tối cao.  Giải thích hiến pháp tại những nước này được tiến hành khi xem xét những vụ việc cụ thể và gắn liền với chúng. Tuy nhiên, hậu quả pháp lý của sự giải thích hiến pháp như thế không đồng nhất: ở các nước theo hệ thống thông luật, phán quyết về giải thích luật có tính chất bắt buộc chỉ đối với các bên tham gia vào vụ việc, và khi đã thành án lệ – đối với mọi toà án khi xem xét những vụ việc tương tự; ở các nước theo hệ thống pháp luật lục địa, mọi phán quyết về giải thích quy phạm hiến pháp đều có tính chất bắt buộc chung.

ii) Luật pháp tại nhóm nước khác trực tiếp quy định chỉ có cơ quan bảo hiến mới có quyền giải thích hiến pháp. Đến lượt mình, ở nhóm này lại có hai dạng giải thích hiến pháp. Tại phần lớn các nước thuộc nhóm này, giải thích hiến pháp gắn liền với những vụ việc cụ thể, chủ yếu tiêu biểu cho các nước thông luật như Ấn Độ, Gana, Namibia…và không mang tính chất bắt buộc chung.

Chỉ ở một số ít các nước thuộc nhóm này hoạt động giải thích hiến pháp của cơ quan bảo hiến được thực hiện qua một quy trình độc lập, không liên quan đến việc xem xét các vụ việc cụ thể, mà theo đề nghị của các chủ thể được quy định trong hiến pháp. Sự giải thích như thế luôn mang tính chất chuẩn và bắt buộc chung ( Bungary, Hungary, Nga, Kazakhstan, Moldova…). Ví dụ như Điều 106, Luật hiến pháp liên bang về Toà án hiến pháp LB Nga quy định sự giải thích như vậy có tính chất “ chính thức và bắt buộc đối với mọi cơ quan quyền lực nhà nước lập pháp, hành pháp, tư pháp, các cơ quan tự trị địa phương, các xí nghiệp, công sở, tổ chức, các quan chức, công dân và hiệp hội của họ”.

Mặc dầu giải thích hiến pháp ở đây được hiểu như một quy trình đặc biệt với kết quả là việc thông qua phán quyết về giải thích, điều đó không loại trừ khả năng cơ quan bảo hiến giải thích hiến pháp khi giải quyết bất kỳ một vụ việc nào khác, bởi lẽ “ thiếu sự giải thích như vậy thì không thể có hoạt động bảo hiến”. Chính ở đây thể hiện tính chất kép của giải thích hiến pháp: giải thích hiến pháp như một sự kiện pháp lý và như một hình thức quy trình, thủ tục.

Giải thích hiến pháp: cơ quan bảo hiến và nghị viện

Cùng với việc trao cho cơ quan bảo hiến quyền giải thích hiến pháp chính thức, có tính chất bắt buộc, một câu hỏi khác nảy sinh: điều đó có loại trừ quyền tương tự của nghị viện hay không? Nói chung, lý luận hiến pháp học cho rằng, nghị viện có thể giải thích hiến pháp do mình thông qua hoặc tham gia thông qua, nhưng sự giải thích đó không mang tính chất bắt buộc, mà chỉ có mục đích làm sáng tỏ nội dung, ý nghĩa của những điều khoản nào đó trong hiến pháp.

Việc trao quyền giải thích hiến pháp chính thức, có tính chất bắt buộc cho cơ quan bảo hiến chứ không phải cho nghị viện xuất phát từ nguyên tắc được biết đến rộng rãi:  “không ai làm quan toà trong một vụ việc về bản thân mình”. Ngoài ra, học thuyết và thực tiễn cũng cho thấy, giải thích hiến pháp của toà án luôn được coi là hay hơn sự giải thích của một thực thể chính trị, mà nghị viện là một thực thể chính trị. Việc trao quyền như vậy cũng tỏ ra thích hợp khi hiến pháp không do nghị viện thông qua, mà do hội nghị lập hiến hoặc trưng cầu dân ý.

Tựu trung lại, giải thích hiến pháp của cơ quan bảo hiến không chỉ củng cố chế độ hiến pháp, bảo đảm sự thống nhất, ổn định trong cách hiểu các quy phạm hiến pháp, mà qua việc thực hiện thẩm quyền này, cơ quan bảo hiến tác động lên quá trình sáng tạo luật và ở một mức độ, góc độ nào đó tham gia vào quá trình này.

2. Bảo đảm nguyên tắc phân chia quyền lực

Các cơ quan bảo hiến các nước đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết mối tương quan giữa các định chế quyền lực nhà nước và các định chế khác của Nhà nước. Theo đó, những cơ quan này có các quyền hạn tương ứng theo hai dạng: xem xét các những tranh chấp về thẩm quyền hiến định giữa các cơ quan quyền lực nhà nước; giữa Nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành nên Nhà nước. Những tranh chấp đó đều mang tính chất công quyền: các bên đều là các cơ quan nhà nước, các phần cấu thành của Nhà nước. Phán quyết hoặc được đưa ra theo một quy trình riêng biệt, hoặc trong khuôn khổ những quy trình được vận dụng khi thực hiện các thẩm quyền khác ( ví dụ như khi thực hiện giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật, khi xem xét các đơn khiếu nại …).

a. Xem xét tranh chấp giữa các cơ quan quyền lực nhà nước

Quy định của luật pháp các nước

Luật pháp nhiều nước quy định về dạng thẩm quyền này của cơ quan bảo hiến, nhưng những quy định như vậy về phạm vi thẩm quyền không đồng nhất ở tất cả các nước. Từ góc độ này có thể nhận thấy bức tranh như sau:

i) Ở một số nước, cơ quan bảo hiến có thẩm quyền xem xét tranh chấp giữa mọi cơ quan nhà nước ở mọi cấp ( Nam Phi); những nước khác – chỉ những tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước cao nhất, như ở Bungary Toà án Hiến pháp chỉ xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa Tổng thống, Nghị viện và Chính phủ; ở nhóm nước thứ ba – các tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước của một vài cấp: ở Nga Toà án hiến pháp xem xét những tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước liên bang cũng như giữa các cơ quan đó với các cơ quan nhà nước cao nhất của các chủ thể liên bang. Hiến pháp CHLB Đức cũng có quy định tương tự.

ii) Phạm vi thẩm quyền này của các cơ quan bảo hiến có thể khác nhau trên phương diện khác: xem xét các tranh chấp giữa tất cả các nhánh quyền lực nhà nước hay chỉ giữa một số nhánh? Hiến pháp những nước như Croatia, Tây Ban Nha quy định Toà án hiến pháp xem xét các tranh chấp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Tại nhóm các nước khác, thẩm quyền đang được xem xét có phạm vi hẹp hơn: đối tượng xem xét là những tranh chấp giữa hai nhánh quyền lực, thậm chí trong một nhánh quyền lực. Ở đây có thể nêu ra ba phương án:Thứ nhất, xem xét những tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp ( Pháp, Bungary, một số nước châu Phi) mà ví dụ điển hình là Hội đồng bảo hiến Ch Pháp;Thứ hai, xem xét những tranh chấp giữa hành pháp và tư pháp ( Toà án hiến pháp Áo xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các toà án và các cơ quan hành chính);Thứ ba, xem xét tranh chấp trong khuôn khổ nhánh quyền lực tư pháp ( Toà án hiến pháp Áo xem xét tranh chấp về thẩm quyền giữa toà hành chính và các toà khác).

Tại những nước hiến pháp không quy định về thẩm quyền của các cơ quan bảo hiến giải quyết tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước, trên thực tế cơ quan bảo hiến vẫn thực hiện chúng trong khuôn khổ các quy trình khác. Ở Mỹ không có quy trình riêng biệt cho phép Toà án Tối cao xem xét các xung đột giữa Tổng thống và Quốc hội, nhưng điều đó vẫn không ngăn cản Toà “ đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết sự cân bằng lực lượng giữa quyền lực lập pháp và hành pháp trong cơ cấu phân chia quyền lực”[7].

Ý nghĩa của thẩm quyền

Khi giải quyết các tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước, cơ quan bảo hiến đứng ra với tư cách trọng tài bảo đảm sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Thực tiễn ở các nước cho thấy ý nghĩa của chức năng này không giống nhau. Ở nhiều nước số lượng vụ việc thuộc thẩm quyền nói trên của cơ quan bảo hiến không lớn ( Ví dụ như ở Áo Toà án hiến pháp mỗi năm xem xét 3 – 4 vụ việc, Toà án hiến pháp CHLB Đức từ lúc thành lập đến năm 1991 chỉ xem xét 43 vụ việc dạng này). Nhưng điểm chủ yếu ở đây không phải là số lượng các phán quyết, mà là ý nghĩa của chúng đối với việc bảo đảm sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Có thể lấy hoạt động của Hội đồng bảo hiến trong việc giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền làm luật giữa Nghị viện và Chính phủ làm ví dụ. Như Favoreu nhận xét, có những lúc Hội đồng bảo hiến không giữ được vai trò trọng tài vô tư, nhưng nói chung “ hoạt động của Hội đồng cho phép bảo đảm sự tuân thủ phạm vi thẩm quyền của Chính phủ và Nghị viện với mức độ mà không một quyền lực nào có thể khống chế quyền lực khác, và sự cân bằng mà các nhà lập hiến thiết lập nên không bị thay đổi”[8].

b. Xem xét tranh chấp giữa Nhà nước với các phần cấu thành và giữa các phần cấu thành với nhau

Theo truyền thống, hoạt động này tiêu biểu cho các cơ quan bảo hiến ở các nhà nước liên bang, có nhiệm vụ bảo vệ những nguyên tắc của chế độ liên bang, giữ độ cân bằng nhất định giữa chính quyền liên bang và chính quyền các chủ thể của liên bang. Nhưng ngày càng có nhiều các nhà nước đơn nhất quy định việc giải quyết tranh chấp giữa Nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành thuộc thẩm quyền của cơ quan bảo hiến, kể cả ở các nước đơn nhất phức hợp ( với các lãnh thổ tự trị như Tây Ban Nha, Italia, Bồ Đào Nha,Philippines) lẫn các nước đơn nhất đơn giản ( Bungary, Hungary, Hàn Quốc, Nam Phi).

Khi giải quyết xung đột giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành, cơ quan bảo hiến có nhiệm vụ: một mặt, bảo đảm vị trí pháp lý của các chủ thể liên bang, các lãnh thổ tự trị, các thực thể lãnh thổ khác; mặt khác, bảo vệ sự vẹn toàn và thống nhất của Nhà nước. Ý nghĩa và tính chất hoạt động của các cơ quan bảo hiến trong việc thực hiện dạng thẩm quyền này không đồng nhất ở từng nước. Ví dụ như Toà án Tối cao Hoa Kỳ luôn đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết các xung đột liên bang. Tuy nhiên, có những giai đoạn Toà hướng về xu hướng thiên củng cố chính quyền trung ương khi hành động theo nguyên tắc “ tính tối thượng của quốc gia”, “ chế độ liên bang nhị nguyên”; ngược lại,vào những giai đoạn khác Toà lại đấu tranh cho các quyền của tiểu bang theo nguyên tắc “ chế độ liên bang cân bằng “. Toà án hiến pháp Tây Ban Nha có vai trò đáng kể trong việc giải quyết xung đột giữa nhà nước và các vùng tự trị. Toà không chỉ hoàn thành vai trò trọng tài một cách thành công, mà “ góp phần làm giảm sự căng thẳng và giải quyết các xung đột, đặc biệt giữa Nhà nước và các vùng lãnh thổ hùng mạnh như xứ Catalon và xứ Basque”[9]. Như vậy, một lần nữa cần nhấn mạnh rằng hoạt động của cơ quan bảo hiến trên phương diện này đã giữ được sự cân bằng do hiến pháp thiết lập nên trong Nhà nước.

3. Bảo vệ các quyền và tự do hiến định của con người

Hiến pháp và luật pháp đại đa số các nước quy định bảo vệ các quyền và tự do của con người là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của cơ quan bảo hiến mà không phụ thuộc vào mô hình cơ quan bảo hiến ở mỗi nước. Và mặc dầu trong hiến pháp nhiều nước không có các quy phạm trực tiếp điều tiết, trên thực tế không có nghĩa là các cơ quan bảo hiến không thực hiện thẩm quyền này. Điểm khác biệt chỉ ở chỗ là các cơ quan bảo hiến thực hiện việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định trong khuôn khổ những quy trình khác, chủ yếu khi giám sát tính hợp hiến trong các văn bản pháp luật, trong hành động hay sự thụ động của công quyền ( ở các nước thông luật như Mỹ, Canada, Úc; các nước theo hệ thống pháp luật lục địa như Pháp, Bồ Đào Nha, Bungary). Ví dụ như khi nói về Hội đồng bảo hiến của Pháp, Luchaire F. nhận định rằng Hội đồng đã bảo đảm các quyền và tự do hiến định bằng cách vận dụng các quy trình, thủ tục như tiền giám sát và hậu giám sát về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật[10].

Phạm vi áp dụng thẩm quyền

Phạm vi áp dụng thẩm quyền khác biệt nhau ở các nước, xuất phát từ bản thân các quy định của hiến pháp về các quyền và tự do. Một số hiến pháp không phân biệt các quyền đó về mặt giá trị pháp lý, tất cả các quyền và tự do đều là đối tượng bảo vệ cơ quan bảo hiến ( Đức, Nga). Những hiến pháp khác lại nhấn mạnh đến hai dạng quyền và tự do: những quyền và tự do chủ yếu (các quyền dân sự và chính trị) và các quyền được trình bày dưới dạng những nguyên tắc định hướng cho chính sách của nhà nước,  chủ yếu là các quyền xã hội – kinh tế (ở các nước như Ấn Độ, Namibia, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha), cơ quan bảo hiến chỉ bảo vệ các quyền chủ yếu. Ví dụ như Hiến pháp và Luật về Toà án hiến pháp Tây Ban Nha quy định rằng chỉ những quyền và tự do chính yếu được nhắc đến trong các điều 14 – 29 của Hiến pháp mới là “ đối tượng bảo vệ của Toà án hiến pháp”. Nhóm các quyền và tự do thứ hai có thể được các toà án bình thường bảo vệ, “ nhưng các quyền và tự do đó không được bảo vệ một cách đặc biệt ở Toà án hiến pháp” [11].

Quy trình thực hiện thẩm quyền

Các cơ quan bảo hiến các nước chủ yếu áp dụng ba quy trình khi thực hiện thẩm quyền bảo về các quyền và tự do hiến định gồm:

i) Các lệnh cưỡng chế: Tại các nước theo hệ thống thông luật, các cơ quan bảo hiến đưa ra các lệnh bắt buộc thi hành các quyền chính yếu theo thủ tục habeas corpus[12], lệnh cấm, thủ tục mandamus[13]…Ví dụ như ở Ấn Độ, theo điều 32, 226 của Hiến pháp, Toà án Tối cao và các toà tối thượng tiểu bang có quyền ban hành các lệnh như lệnh cấm, lệnh habeas corpus, lệnh mandamus nhằm bảo vệ thực thi các quyền chính yếu đã được Hiến pháp quy định. Các lệnh dạng này có tính chất cá nhân, chỉ bảo vệ các quyền chính yếu của công dân nào bị xâm phạm.

ii) Khiếu kiện bảo hiến (Tiếng Đức – “verfassungbeschwerde”)

Ngày càng có nhiều nước áp dụng quy trình, thủ tục khiếu kiện bảo hiến (Áo, Đức, Nga, Thuỵ Sỹ, Séc, Nam Tư, Hungary, Hàn Quốc…). Đơn khiếu kiện bảo hiến có thể do cá nhân cũng như thể nhân đưa lên khi họ cho rằng cơ quan nhà nước hoặc quan chức nhà nước xâm phạm các quyền hiến định. Thông thường, ở những nước này có quy tắc đòi hỏi trước đó nguyên đơn đã áp dụng mọi biện pháp bảo vệ khác nhưng không thành, tuy nhiên có thể có ngoại lệ. Ở Đức, theo học thuyết, “ về nguyên tắc, khiếu kiện bảo hiến hàm chứa trong mình cả sự bảo vệ có tính chất cá nhân các quyền của mọi công dân bị xâm phạm, cũng như cả những yếu tố pháp lý khách quan: quy trình này nhằm bảo vệ Hiến pháp…”[14]. Xuất phát từ điều đó, Luật về Toà án hiến pháp liên bang quy định nguyên đơn có thể bỏ qua các cấp toà khác, trực tiếp đệ đơn lên Toà nếu chứng minh được rằng thiệt hại gánh chịu có “ ý nghĩa phổ biến”. Phán quyết theo thủ tục khiếu kiện bảo hiến có tính chất chung, phổ biến đối với mọi đối tượng mà có thể bị hành vi vi hiến động chạm tới.

Việc xem xét các đơn dạng này chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động của cơ quan bảo hiến một số nước. Toà án Hiến pháp CHLB Đức từ năm 1951 đến năm 1990 hàng năm nhận từ 2500 đến 3700 đơn. Khối lượng chính trong công việc của Toà án hiến pháp Áo cũng là xem xét các vụ việc theo đơn khiếu kiện bảo hiến: vào năm 1989 những vụ việc dạng này chiếm 73% tổng số vụ việc [15].

iii) Quy trình “amparo” (amparo contra leges)

Quy trình này cơ bản giống với quy trình xem xét đơn khiếu kiện bảo hiến nói trên. Khác biệt chủ yếu là phán quyết do cơ quan bảo hiến đưa ra ở đây mang tính chất cá nhân, chỉ có ý nghĩa đối với nguyên đơn. Quy trình “amparo” là phương thức bảo vệ các quyền chính yếu hiến định được áp dụng ở Tây Ban Nha và một số nước Mỹ La tinh như Mexico, Peru, Equador, Nicaragua.

Việc xem xét các đơn được đưa lên theo quy trình “amparo” chiếm vị trí chủ chốt trong hoạt động của các cơ quan bảo hiến nhóm nước nói trên. Ví dụ như Toà án hiến pháp Tây Ban Nha từ 1980 đến 1990 xem xét 14172 đơn dạng này[16].

Như vậy, các cơ quan bảo hiến đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ các quyền hiến định của công dân, dù theo quy trình nào chăng nữa. Bên cạnh đó, thực tiễn và các nhà lý luận cũng cho rằng vai trò đó càng được tăng cường nếu luật pháp quy định cho công dân có quyền trực tiếp kêu lên cơ quan bảo hiến để bảo vệ các quyền chủ quan của mình.

Bảo vệ quyền bầu cử của công dân

Luật pháp nhiều nước trao cho các cơ quan bảo hiến thẩm quyền kiểm tra, giám sát các cuộc bầu cử, trưng cầu dân ý, qua đó đóng vai trò toà tối cao về bầu cử. Việc thực hiện thẩm quyền này của các cơ quan bảo hiến có một số điểm đáng chú ý:

i) Thứ nhất, khi giám sát quá trình bầu cử, các cơ quan bảo hiến nhiều nước không chỉ có các quyền hạn mang tính chất tư pháp. Ví dụ như Hội đồng bảo hiến CH Pháp trong các cuộc bầu cử tổng thống và trưng cầu dân ý giám sát quá trình bỏ phiếu (thông qua các quan sát viên của Hội đồng), lên danh sách các ứng cử viên tổng thống, cho ý kiến về việc tổ chức bầu cử với tư cách cơ quan cố vấn và có tiếng nói quyết định[17]. Như một cơ quan tư pháp, Hội đồng xem xét các tranh chấp về bầu cử theo đơn khiếu nại của một số chủ thể tham gia quá trình bầu cử được luật pháp quy định. Trong đó, ở một số nước cơ quan bảo hiến xem xét các tranh chấp bầu cử như cấp toà thứ nhất (Áo, Bungary, Hungary, Pháp…), ở những nước khác – theo thủ tục phúc thẩm đối với những phán quyết của các toà khác hoặc nghị viện về lĩnh vực này. Ví dụ như ở Đức, Toà án hiến pháp xem xét các đơn khiếu nại đối với các quyết định về bầu cử của Hạ viện – cơ quan có quyền kiểm tra sự đúng đắn của các cuộc bầu cử nghị viện (Điều 41, Đạo luật chính).

ii) Thứ hai, khi đề cập đến việc giải quyết các tranh chấp bầu cử của cơ quan bảo hiến, người ta thường nói đến bảo vệ luật pháp bầu cử khách quan, chứ không phải quyền bầu cử chủ quan. “Để làm cơ sở cho việc đề nghị kiểm tra sự đúng đắn của các cuộc bầu cử, quan trọng không phải là các quyền chủ quan của công dân có bị xâm phạm hay không, mà sự xâm phạm đó có ảnh hưởng đến thành phần của Nghị viện không”[18]. Nhưng mặt khác, điều đó không có nghĩa là cơ quan bảo hiến trong trường hợp này không bảo vệ quyền bầu cử chủ quan của công dân, mọi chủ thể khi khiếu nại về kết quả bầu cử trước hết muốn bảo vệ quyền bầu cử chủ quan của mình; mọi sự kiểm tra tính đúng đắn của các cuộc bầu cử đều hàm chứa sự bảo vệ gián tiếp quyền chủ quan của công dân tham gia bầu cử.

Kiểm tra tính hiệu lực của quyền đại biểu

Bên cạnh sự giám sát quá trình bầu cử, cơ quan bảo hiến ở nhiều nước còn xem xét những vấn đề liên quan đến miễn nhiệm quyền đại biểu vì những lý do khác nhau như trong trường hợp không được bầu lại, không được kiêm nhiệm…(Pháp, Séc, Bungary, Ghana…). Như vậy, tại những nước đó nghị viện ở một mức độ nhất định đánh mất đặc quyền truyền thống là kiểm tra tính hiệu lực của quyền đại biểu của các thành viên. Thông thường việc chuyển cho cơ quan bảo hiến đặc quyền như thế được biện luận là nghị viện như một thực thể chính trị không thể khách quan khi giải quyết vấn đề về tính hiệu lực của quyền đại biểu. Hai tác giả Favoreu L. và Philip L. dựa vào thực tiễn giám sát bầu cử của Nghị viện Pháp có nhận xét rằng “sự giám sát đó có tính chất chính trị nhiều hơn là pháp lý, dẫn đến những sự lạm dụng nghiêm trọng, đặc biệt dưới thời nền Cộng hoà thứ IV”[19].

Cách giải quyết vấn đề bảo đảm hiệu lực và tính hợp pháp của các cuộc bầu cử trong luật pháp hiến pháp Đức có lẽ dễ được chấp nhận hơn cả: một mặt, nghị viện vẫn có quyền kiểm tra tính hiệu lực của quyền đại biểu, nhưng mặt khác, các quyết định của nghị viện như một cơ quan chính trị có thể được Toà án hiến pháp kiểm tra.

4. Cơ quan bảo hiến và các quan chức cao cấp, các đảng phái chính trị

a. Quy trình luận tội và những quy trình tương tự

Tại nhiều nước, các cơ quan bảo hiến có thẩm quyền giải quyết những vấn đề liên quan tới sự truy tố các quan chức cao cấp (nguyên thủ quốc gia, các thành viên chính phủ, các quan toà…), nhưng ở đây chủ yếu nói tới quy trình luận tội đối với nguyên thủ quốc gia. “Sự tất yếu của một quy trình như vậy dặc biệt rõ nét khi thiếu vắng những quy trình hiệu quả để truất quyền bằng phương thức chính trị, ví dụ như đối với tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra…”[20].

Vai trò của cơ quan bảo hiến trong quy trình luận tội

Các cơ quan bảo hiến đóng vai trò khác nhau trong quy trình luận tội nguyên thủ quốc gia ở các nước. Ở một số nước, cơ quan bảo hiến trực tiếp phán quyết về sự truất quyền nguyên thủ quốc gia, tức là về lời buộc tội do nghị viện đưa ra ( Áo, Hungary, Italia, Séc,Đức…). Trong đó,ví dụ như ở Áo Toà án hiến pháp có thể đưa ra phán quyết không chỉ về sự truất quyền tổng thống ( cũng như một số quan chức khác), mà còn về trách nhiệm hình sự của nhân vật này.

Các cơ quan bảo hiến thuộc nhóm nước thứ hai chỉ đưa ra kết luận về những vấn đề khác nhau liên quan đến quy trình luận tội ( Bungary, Nga, Kazakhstan, Belarus…). Ví dụ như Toà án hiến pháp Nga, theo đề nghị của Hội đồng Liên bang chỉ đưa ra kết luận về việc tuân thủ trình tự buộc tội Tổng thống; Toà án hiến pháp Belarus – kết luận về việc Tổng thống vi hiến ( kết luận về việc Tổng thống phạm tội do một uỷ ban đặc biệt của Tòa án Tối cao đưa ra).

b. Giám sát hoạt động của các đảng phái chính trị

Các cơ quan bảo hiến tại khá nhiều nước có quyền giám sát các đảng phái chính trị ( Đức, Nga, Bồ Đào Nha, Ba Lan, CH Séc, Thổ Nhĩ Kỳ…). Quyền hạn này không đồng nhất ở các nước. Ở một số nước nó được xem như sự bảo đảm cho quyền tự do thành lập và hoạt động đảng phái chính trị ( Ví dụ như ở CH Séc, Slovakia, toà án hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của những quyết định về giải tán hoặc đình chỉ hoạt động của các đảng phái chính trị do các cơ quan nhà nước khác đưa ra). Ngược lại, ở những nước khác nói đến sự hạn chế quyền tự do thành lập đảng, về việc truy cứu trách nhiệm của các đảng phái chính trị xâm phạm hiến pháp. Trong trường hợp đó, cơ quan bảo hiến có thẩm quyền riêng là xác định sự hợp hiến hoặc vi hiến của các đảng phái chính trị, sự vi hiến sẽ kéo theo sự giải tán đảng.Những cơ sở để xác định trách nhiệm của các đảng phái chính trị do hiến pháp quy định qua việc đưa ra những giới hạn đối với quyền tự do hiệp hội.

Hiến pháp Nam Tư và Slovenia quy định những hình thức giám sát đặc biệt đối với các đảng phái chính trị. Toà án hiến pháp những nước này kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản do đảng phái chính trị ban bố, huỷ bỏ những văn bản trái với hiến pháp.

KẾT LUẬN

Trong thực tiễn hoạt động của mình, các cơ quan bảo hiến thực hiện các thẩm quyền hiến định không đồng nhất như nhau ở từng nước – ở một nước có thể nghiêng về thẩm quyền này, nhưng ở nước khác trọng tâm lại dồn về nhóm thẩm quyền khác. Điều đó phụ thuộc vào sự lựa chọn của mỗi nước tuỳ theo hoàn cảnh, truyền thống, lịch sử, văn hoá…của nước đó. Tuy nhiên, dù là bảo vệ quyền con người, phân xử tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước hay giải thích hiến pháp…, mọi hoạt động của cơ quan bảo hiến ít hay nhiều đều liên quan tới giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật. Đó chính là bản chất của hoạt động bảo hiến.  “Không thể có hoạt động bảo hiến nếu không có thẩm quyền cơ bản là quyền giám sát tính hợp hiến của các đạo luật”.[21] Những thẩm quyền nói trên tạo ra một nền tảng vững chắc, hậu thuẫn đắc lực cho các cơ quan bảo hiến thực hiện nhiệm vụ chính của mình: bảo đảm sự tuân thủ và ngăn ngừa sự xâm phạm hiến pháp, đạo luật tối cao của đất nước, đưa lại cho cơ quan bảo hiến vị trí, vai trò không thể thay thế được trong cơ chế bảo vệ hiến pháp nói chung.


[1] Thẩm quyền ở đây được hiểu là thẩm quyền xem xét những vụ việc, vấn đề liên quan đến hiến pháp với tư cách cơ quan xét xử. Ở nhiều nước (chủ yếu là các nước theo mô hình Mỹ), cơ quan bảo hiến còn có thẩm quyền đặc biệt – tư vấn cho nguyên thủ quốc gia về các vấn đề pháp lý – hiến pháp.

[2] Jidkov O. A. Toà án tối cao Hoa Kỳ: pháp luật và chính trị. Moskva. 1985. Tr. 122.

[3] Favoreu L. Toà án hiến pháp. M., 1992. Tr. 17.

[4] Favoreu L., Philip L. Hội đồng bảo hiến. M., 1991. Tr. 159.

[5] Garliski L. Chế độ hiến pháp một số nước châu Âu. M. 1987. Tr. 174.

[6] Ovsepian J.I. Giám sát bảo hiến của toà án ở các nước. M. 1994. Tr.82.

[7] Luật nhà nước tư sản hiện đại. T. 2. Những định chế chủ chốt. M. 1987. Tr. 313.

[8] Favoreu L.Sđd. Tr. 119.

[9] Favoreu L. Sđd. Tr. 105.

[10] Luchaire F. Bảo vệ các quyền và tự do hiến định của công dân. M., 1993. Tr. 59.

[11] Annuaire international de justice consstitutionnelle. T. VI. P. 122. ( Trích theo “ Luật hiến pháp các nước” . M. 1996, Tr. 204).

[12]Habeas corpus (hab. corp.)- lệnh của toà án về việc giải phóng ngay lập tức người bị bắt giữ bất hợp pháp.

[13]Mandamus( latinh- chúng tôi ra lệnh): lệnh của toà án buộc một cá nhân nào đó (thường là quan chức) phải làm điều gì đó.

[14] Luật hiến pháp CHLB Đức . M. 1994. Tr. 308.

[15] Favoreu L. Sđd.Tr. 39.

[16] Favoreu L.Sđd. Tr. 101.

[17] Krutogolov M. A. Hội đồng bảo hiến CH Pháp. M. 1993. Tr. 173.

[18] Luật hiến pháp CHLB Đức. Sđd. Tr. 307.

[19] Favoreu L., Philip L. Sđd. Tr. 44.

[20]Chế độ hiến pháp đương đại CHLB Đức . M. 1994. Tr. 35.

[21] Favoreu L. Toà án hiến pháp. Moskva. 1992. Tr. 24

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 7 NĂM 2001

Trích dẫn từ:  Blog cá nhân của tác gi – http://echxanh1968.wordpress.com/

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: