PHÁP LUẬT TRIỆT TIÊU PHÁP LUẬT

THS. NGUYỄN BÁ CHIẾN – Học viện Chính trị – Hành chính Quốc gia

I. Đặt vấn đề

Pháp luật triệt tiêu pháp luật là hiện tượng quy định pháp luật này phủ định, thậm chí làm mất hiệu lực quy định pháp luật khác (chúng ta loại trừ trường hợp quy định (hoặc văn bản) pháp luật lạc hậu, không còn phù hợp được thay thế bởi quy định (hoặc văn bản) pháp luật khác, vì đây là trường hợp bình thường và rất cần thiết nhằm đáp ứng sự phát triển khách quan của các quan hệ xã hội).

Pháp luật triệt tiêu pháp luật” là hiện tượng không bình thường. Nhưng hiện tượng đó vẫn diễn ra, thậm chí còn khá phổ biến hiện nay. Hiện tượng này ảnh hưởng không nhỏ đến vai trò của pháp luật với tư cách là công cụ để nhà nước quản lý xã hội, cũng như ảnh hưởng đến niềm tin của các chủ thể đối với pháp luật.

Như vậy, vai trò của pháp luật không chỉ bị ảnh hưởng bởi những yếu tố như: pháp luật không phù hợp với thực tiễn khách quan của các quan hệ xã hội; năng lực thực hiện pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền hạn chế; sự không thực hiện hoặc thực hiện không đúng pháp luật của các cá nhân, cơ quan, tổ chức… mà còn bị ảnh hưởng không nhỏ bởi hiện tượng chính bản thân pháp luật triệt tiêu pháp luật. Đây là hiện tượng cần được nghiên cứu để tìm hiểu về những nguyên nhân, hậu quả và đặc biệt là xác định những giải pháp để hạn chế, khắc phục hiện tượng “pháp luật triệt tiêu pháp luật”.

II. Những biểu hiện và nguyên nhân của hiện tượng pháp luật triệt tiêu pháp luật

1. Những biểu hiện

Trong thực tiễn, hiện tượng pháp luật triệt tiêu pháp luật khá phổ biến và càng xuống đến những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn thì tình trạng này có biểu hiện càng phổ biến hơn. Những biểu hiện của tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật rất phong phú, nhưng có thể khái quát một số biểu hiện cơ bản của hiện tượng này như sau:

– Một là, quy định pháp luật bị triệt tiêu ngay bởi chính quy định pháp luật đó. Trong trường hợp này, vế trước của quy định pháp luật bị phủ định bởi vế sau của quy định pháp luật.  

Ví dụ, Khoản 3 Điều 759 của Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS) quy định: “Pháp luật nước ngoài cũng được áp dụng trong trường hợp các bên có thoả thuận trong hợp đồng, nếu sự thoả thuận đó không trái với quy định của Bộ luật này và các văn bản pháp luật khác của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Vế trước của quy định này cho thấy, các bên chủ thể của hợp đồng có quyền rất rộng mở là: được thoả thuận lựa chọn pháp luật nước ngoài để áp dụng cho hợp đồng; nhưng vế sau của quy định này dường như lại phủ định vế trước bởi quy định: “nếu sự thoả thuận đó không trái với quy định của Bộ luật này và các văn bản pháp luật khác của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Tất nhiên, tinh thần của quy định này là để bảo vệ pháp luật Việt Nam và cũng để giới hạn sự tự do lựa chọn pháp luật của các chủ thể, vì không có tự do tuyệt đối. Nhưng nếu áp dụng đúng tinh thần của điều này thì quyền lựa chọn pháp luật của các bên chủ thể khó hoặc không có tính khả thi. Chúng ta biết rằng, nội dung cụ thể của pháp luật nước ngoài trái với quy định cụ thể của pháp luật Việt Nam là rất bình thường và phổ biến. Do vậy, để vừa bảo đảm quyền thoả thuận áp dụng pháp luật nước ngoài của các bên chủ thể, vừa bảo vệ được pháp luật Việt Nam, thì vế sau của quy định đó phải cụ thể hơn, không trái với vấn đề mang tính chất cơ bản, nền tảng, đó là: “nếu pháp luật nước ngoài đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam”.

– Hai là, các quy định trong cùng một văn bản pháp luật không phù hợp, mâu thuẫn với nhau. Trong trường hợp này, nội dung của quy định trước và quy định sau trong cùng một văn bản mâu thuẫn nhau hoặc phủ định nhau.

Ví dụ, Khoản 3 Điều 2 BLSD quy định: “Bộ luật Dân sự được áp dụng đối với quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” và Khoản 1 Điều 759 của BLDS quy định: “Các quy định của pháp luật dân sự Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được áp dụng đối với quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài, trừ trường hợp Bộ luật này có quy định khác”.

Việc tồn tại hai quy định khác nhau trong cùng một văn bản để xác định cùng một vấn đề là, pháp luật Việt Nam được áp dụng đối vi quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài là không cần thiết. Hơn nữa, hai quy định đó có những nội dung không tương đồng, thậm chí không phù hợp với nhau. Đó là, Khoản 3 Điều 2 quy định: “Bộ luật Dân sự”, còn Khoản 1 Điều 759 thì quy định: “các quy định của pháp luật dân sự” – là quy định rộng hơn BLDS, gồm cả các quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành BLDS. Vế sau của hai quy định đó còn không phù hợp nhau ở chỗ, Khoản 3 Điều 2 quy định: “trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”, còn Khoản 1 Điều 759 thì quy định: “trừ trường hợp Bộ luật này có quy định khác”. Hai quy định này có hai nội dung khác nhau, đặt việc thực hiện pháp luật vào tình thế phải thực hiện cả hai trường hợp hoặc là chỉ thực hiện một trong hai trường hợp đó. Hơn nữa, quy định: “trừ trường hợp Bộ luật này có quy định khác” dễ dẫn đến trường hợp loại bỏ việc áp dụng BLDS đối với quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài. Chẳng hạn, Khoản 2 Điều 759 quy định áp dụng điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên – là “quy định khác” theo cách hiểu đó, nhưng nếu điều ước quốc tế quy định dẫn chiếu đến áp dụng pháp luật dân sự Việt Nam thì có áp dụng hay không? (Trường hợp này không có quy định giải thích như trường hợp pháp luật nước ngoài dẫn chiếu trở lại pháp luật Việt Nam – Khoản 3 Điều 759).

– Ba là, quy định của văn bản này triệt tiêu quy định của văn bản khác thuộc cùng một cơ quan ban hành. Trường hợp này cũng diễn ra khá phổ biến trong các văn bản của các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, làm cho việc thực hiện pháp luật rất khó khăn.

Ví dụ, Điều 7 Nghị định của Chính phủ số 15/2003/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông đường bộ ngày 19/02/2003 quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt hành chính phải xử phạt đúng người, đúng hành vi vi phạm, đúng thẩm quyền, đúng pháp luật; nếu lạm dụng quyền hạn dung túng, bao che, không xử phạt hoặc xử phạt không kịp thời, không đúng mức, xử phạt quá quyền hạn quy định thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại vật chất thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”.

Trong khi đó, Khoản 2 Điều 10 Nghị định của Chính phủ số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (PLXLVPHC năm 2002) quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt hành chính lạm dụng chức vụ, quyền hạn, sách nhiễu, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không nghiêm minh vi phạm hành chính; thiếu trách nhiệm để quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính; không tuân thủ nghiêm ngặt các quy định trong việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; ra quyết định xử lý vi phạm hành chính trái pháp luật, có lỗi trong việc không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh, nếu chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”.

Trong hai quy định đó, quy định tại Điều 7 Nghị định của Chính phủ số 15/2003/NĐ-CP là phù hợp với tinh thần và nội dung của Điều 121 của PLXLVPHC năm 2002 quy định về xử lý vi phạm đối với người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Còn quy định tại Khoản 2 Điều 10 Nghị định của Chính phủ số 134/2003/NĐ-CP là mâu thuẫn với Điều 7 Nghị định của Chính phủ số 15/2003/NĐ-CP, cũng có nghĩa là mâu thuẫn với PLXLVPHC. Bởi vì, điều khoản đó quy định rằng: “nếu chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức”. Quy định này cũng có nghĩa rằng, khi đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì không bị xử lý kỷ luật nữa. Hướng dẫn như vậy sẽ dẫn đến tình trạng loại bỏ trường hợp người có thẩm quyền vừa bị truy cứu trách nhiệm hình sự vừa bị xử lý kỷ luật. Ngoài ra, điều khoản đó cũng không quy định trường hợp “nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật” như quy định tại Điều 7 Nghị định của Chính phủ số 15/2003/NĐ-CP.

– Bốn là, quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn mâu thuẫn hoặc trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trường hợp này đang diễn ra phổ biến nhất. Tất nhiên, quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới mâu thuẫn hoặc trái với quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên diễn ra trong những trường hợp khác nhau:

Trường hợp thứ nhất, quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn mâu thuẫn với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nhưng là cần thiết khi quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đã lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn khách quan. Trong trường hợp này, văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn được ban hành để kịp thời đáp ứng sự phát triển các quan hệ xã hội. Chẳng hạn, Hiến pháp năm 1980 hết hiệu lực khi Hiến pháp năm 1992 có hiệu lực, nhưng năm 1990 Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân được ban hành, có nội dung và tinh thần trái với các quy định của Hiến pháp năm 1980, nhưng là cần thiết để đáp ứng sự phát triển kinh tế, xã hội theo tinh thần đổi mới của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI.

Trường hợp thứ hai, văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn là văn bản có những quy định đã lạc hậu, cần được huỷ bỏ (hoặc được thay thế) do văn bản làm cơ sở pháp lý để ban hành ra văn bản đó đã được thay thế bằng một văn bản khác. Trong trường hợp này, quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn có quy định trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Chẳng hạn, Nghị định của Chính phủ số 49/CP ngày 15/08/1996 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự được ban hành trên cơ sở PLXLVPHC năm 1995, nhưng Pháp lệnh này đã được thay thế bằng PLXLVPHC năm 2002, trong khi đó, Nghị định này vẫn đang có hiệu lực, có những quy định trái với PLXLVPHC năm 2002. Ví dụ, Khoản 2 Điều 29 của PLXLVPHC năm 2002 quy định thẩm quyền phạt tiền của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện đến 20.000.000 đồng, trong khi đó, Điểm b Khoản 2 Điều 30 của Nghị định số 49/CP quy định thẩm quyền phạt tiền của chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp huyện chỉ đến 10.000.000 đồng.

Trường hợp thứ ba, quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn là văn bản được ban hành sau, thậm chí để hướng dẫn, chi tiết thi hành văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, nhưng lại có quy định mâu thuẫn hoặc trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đây là trường hợp không bình thường, khá phổ biến, ảnh hưởng lớn đến vai trò của pháp luật trong thực tiễn.

Ví dụ, Khoản 2 Điều 10 Nghị định của Chính phủ số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của PLXLVPHC năm 2002 là mâu thuẫn với chính nội dung quy định của Điều 121 của PLXLVPHC năm 2002 (đã được đề cập ở trên).

Ví dụ khác, Điểm c Khoản 10 Điều 10 của Nghị định của Chính phủ số 15/2003/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông đường bộ quy định: tạm giữ xe 60 ngày với tinh thần là biện pháp xử phạt bổ sung. Trong khi đó, Khoản 2 Điều 12 của PLXLVPHC năm 2002 không quy định biện pháp tạm giữ xe là biện pháp xử phạt bổ sung, mà chỉ có các biện pháp: tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Theo Điều 46 PLXLVPHC năm 2002 thì tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính (ví dụ: tạm giữ xe) chỉ được coi là biện pháp ngăn chặn hành chính, được áp dụng trong trường hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ ra quyết định xử lý hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính và với thời hạn tối đa là 10 ngày hoặc có thể kéo dài nhưng tối đa không quá 60 ngày đối với vụ việc phức tạp.

2. Nguyên nhân: 

Hiện tượng pháp luật triệt tiêu pháp luật có thể do rất nhiều nguyên nhân khác nhau. Một số những nguyên nhân cơ bản của hiện tượng này là:

– Nguyên nhân về bản thân pháp luật: hiện nay các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là các quy phạm pháp luật rất nhiều và dường như có xu hướng ngày càng nhiều hơn, có thể dẫn đến quá nhiều (thậm chí có những quy định chỉ là sự nhắc lại quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn một cách nguyên văn, mà trong nhiều trường hợp là không cần thiết hoặc có những quy định hướng dẫn không đúng nội dung quy định khác) làm cho hiện tượng pháp luật triệt tiêu pháp luật cũng có xu hướng ngày càng nhiều hơn, nếu công tác xây dựng pháp luật không đáp ứng được yêu cầu về chất lượng. Các quy định pháp luật ngay trong một lĩnh vực cũng quá nhiều làm cho người làm công tác rà soát, kiểm tra văn bản trong một số trường hợp cũng không rà soát, kiểm tra được hết các quy định trước khi xây dựng những quy định mới.

Hơn nữa, do đặc thù của pháp luật nên trong nhiều trường hợp, không dễ để hiểu được hết nội dung, hiểu một cách chính xác, đầy đủ một quy định pháp luật nếu không rõ về cơ sở để xây dựng quy định đó, không có tri thức nhất định về pháp luật và những lĩnh vực khác.

– Nguyên nhân về công tác hướng dẫn, cụ thể hoá pháp luật: hiện nay xu hướng vẫn khá phổ biến là trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn có những điều khoản có thể quy định một cách cụ thể ngay, hoặc nên quy định một cách cụ thể ngay, nhưng lại không quy định như vậy để có thể thực hiện được ngay, mà lại để dành cho cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn hướng dẫn thực hiện. Điều này cũng có nguyên nhân là do nhận thức rằng, các cơ quan được phân cấp quản lý nhà nước thì cũng được phân cấp trong việc hướng dẫn, cụ thể hoá pháp luật. Trong khi đó, vấn đề này không phải lúc nào cũng cần thiết và mang lại hiệu quả tốt, nhất là khi cơ quan có thẩm quyền ở tình trạng quá tải về công việc, đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác soạn thảo, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không đáp ứng được yêu cầu, quy trình xây dựng văn bản không thích hợp, không tuân thủ theo đúng quy trình xây dựng văn bản. Từ đó, dễ dẫn đến tình trạng phải xây dựng văn bản một cách vội vàng để kịp thời có văn bản, sao chép một cách máy móc quy định tương tự khác hoặc sao chép một cách không chính xác và đầy đủ nội dung quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, hoặc tạo ra một quy định mới có nội dung trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

– Nguyên nhân về công tác rà soát, kiểm tra văn bản: đây là công tác dần dần đã và đang ngày càng được quan tâm, chú ý nhiều hơn nhưng cũng chưa đáp ứng được yêu cầu, vẫn còn những hạn chế. Đó là việc chưa rà soát hết những văn bản, quy định liên quan hoặc không phát hiện những quy định mâu thuẫn, không phù hợp, quy định trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Nguyên nhân của tình trạng này là do các quy định pháp luật quá nhiều như đã được đề cập ở trên; công tác rà soát, kiểm tra văn bản trong nhiều trường hợp còn mang tính đối phó, chưa hết trách nhiệm; một bộ phận cán bộ trực tiếp thực hiện việc rà soát, kiểm tra văn bản chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ do năng lực, trình độ hạn chế, chưa có nhiều kỹ năng trong việc rà soát, kiểm tra văn bản.

– Nguyên nhân về con người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật: cán bộ trực tiếp thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật là những người trực tiếp tạo lập nên văn bản pháp luật. Trình độ, năng lực và kỹ năng của những người thực hiện nhiệm vụ này cũng ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản pháp luật. Nếu trình độ, năng lực và kỹ năng của những người đó đáp ứng được yêu cầu soạn thảo, xây dựng văn bản sẽ góp phần làm cho văn bản đạt chất lượng cả về nội dung và hình thức. Nhưng trong thực tiễn, một bộ phận cán bộ trực tiếp soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu về năng lực, trình độ, kỹ năng để thực hiện nhiệm vụ này, đặc biệt là chưa được bồi dưỡng, tập huấn kỹ về kỹ năng soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật.

III. Hậu quả của tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật

Tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật là hiện tượng không bình thường, gây ra những hậu quả không tốt, tác hại không nhỏ đến việc điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật. Những hậu quả của tình trạng này là:

1.Gây rất nhiều khó khăn cho việc thực hiện pháp luật

Đây là hậu quả lớn nhất của tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật. Bản thân việc thực hiện pháp luật trong nhiều trường hợp không phải là dễ dàng. Khi trong pháp luật có hiện tượng quy định này mâu thuẫn hoặc trái với quy định khác sẽ làm cho việc thực hiện pháp luật trở nên rất khó khăn. Khi cần giải thích những quy định đó thì chủ thể có thẩm quyền không biết nên giải thích như thế nào cho đúng. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong nhiều trường hợp sẽ không biết nên lựa chọn theo cách giải quyết nào; hậu quả của việc giải quyết sẽ ra sao và ai sẽ là người chịu trách nhiệm cuối cùng về việc giải quyết này.

2. Tạo kẽ hở cho việc lợi dụng pháp luật

Khi quy định pháp luật này mâu thuẫn với quy định pháp luật khác sẽ làm cho việc lợi dụng pháp luật trở nên dễ dàng hơn. Nhà nước sẽ khó kiểm soát, khó ngăn cản được tình trạng này. Mục đích điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội sẽ bị biến dạng.

3. Ảnh hưởng đến tính chuẩn mực pháp lý vốn có của pháp luật

Bản thân pháp luật nói chung và mỗi quy định của pháp luật nói riêng là chuẩn mực pháp lý cho hành vi xử sự của các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Nhưng khi quy định pháp luật này phủ định, mâu thuẫn hoặc trái với quy định pháp luật khác làm ảnh hưởng hoặc mất đi tính chuẩn mực pháp lý vốn có của pháp luật, đặt các chủ thể ở vào trạng thái khó xử sự hoặc không biết nên phải theo cách xử sự nào.

4. Ảnh hưởng đến hiệu lực của pháp luật

Nhìn chung, khi pháp luật được ban hành ra là dựa trên cơ sở sự phát triển của các quan hệ xã hội, sau đó pháp luật có tác động ngược trở lại các quan hệ xã hội, vì sự phát triển các quan hệ xã hội, pháp luật phải có hiệu lực đối với các chủ thể tham gia quan hệ xã hội, được thực hiện thực sự trong xã hội. Nhưng khi một quy định pháp luật này đã bị phủ định bởi quy định pháp luật khác thì hiệu lực của nó bị ảnh hưởng, thậm chí không còn giá trị thực tế.

5. Ảnh hưởng đến tính thứ bậc trong hệ thống pháp luật

Bản thân hệ thống pháp luật rất cần đến tính thứ bậc của các văn bản và các quy định trong hệ thống đó để góp phần nâng cao giá trị và hiệu quả của pháp luật trong thực tiễn. Nhưng khi quy định pháp luật này mâu thuẫn hoặc trái với quy định pháp luật khác, đặc biệt là quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn lại mâu thuẫn hoặc trái với quy định trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì sẽ làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính thứ bậc của hệ thống pháp luật, trở thành một hệ thống pháp luật lộn xộn.

IV. Một số giải pháp hạn chế, khắc phục tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật

1. Tăng cường hiệu quả và đổi mới hơn nữa việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội

Đây là giải pháp vừa mang tính cơ bản vừa mang tính lâu dài và là giải pháp quan trọng nhất. Quốc hội cần làm được nhiều luật hơn, luật cần cụ thể hơn, chất lượng hơn. Luật của Quốc hội cần cụ thể đến mức có thể thực hiện được ngay, trừ trường hợp thật cần thiết mới dành cho các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật để cụ thể hoá, hướng dẫn thi hành. Những trường hợp thật cần thiết đó thường là những vấn đề có tính chất nội bộ, những thể lệ của các cơ quan hoặc hệ thống các cơ quan (ví dụ: những vấn đề nội bộ, thể lệ hành chính của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước) nhằm để tổ chức thi hành đúng đắn luật của Quốc hội. Có những vấn đề cần nhất thiết phải được quy định trong các đạo luật của Quốc hội mà không để quy định trong các văn bản dưới luật (chẳng hạn những vấn đề thuộc về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân).

Trong thực tiễn hiện nay, luật của Quốc hội còn dành quá nhiều sự cụ thể hoá, hướng dẫn thi hành cho các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật hoặc vì quy định trong luật của Quốc hội còn chung chung, khó có thể thực hiện được ngay, nên các văn bản để hướng dẫn, cụ thể hoá luật của Quốc hội trở nên quá nhiều. Tình trạng đó cũng góp phần không nhỏ làm cho các quy định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau trở ên phổ biến. Do vậy, khi luật của Quốc hội đã cụ thể hoá đến mức có thể thực hiện được ngay thì tất yếu các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể hoá luật của Quốc hội sẽ ít đi, làm cho tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau của pháp luật cũng ít đi.

Hiện nay cũng còn có quan điểm cho rằng, quy định trong luật của Quốc hội không nên quá cụ thể để còn phân cấp cho các cơ quan khác có thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật thực hiện việc cụ thể hoá, hướng dẫn thi hành theo sự phân cấp trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Nhưng quan điểm này có hạn chế, bất cập không nhỏ ở chỗ: việc xây dựng và ban hành văn bản dưới luật khó bảo đảm được tính toàn diện, đầy đủ, khách quan, công khai, dân chủ như việc xây dựng và ban hành luật của Quốc hội; quy trình xây dựng và ban hành văn bản dưới luật khó bảo đảm chất lượng và hiệu quả như quy trình xây dựng và ban hành văn bản luật của Quốc hội; và nhìn chung, đội ngũ trực tiếp thực hiện việc soạn thảo văn bản dưới luật còn thiếu, hạn chế về năng lực, trình độ, nghiệp vụ. Vì vậy nên vẫn còn có quá nhiều văn bản dưới luật có những quy định chồng chéo, mâu thuẫn. Càng xuống đến những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn thì tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn của các quy định pháp luật càng phổ biến hơn. Ngược lại, việc làm luật của Quốc hội có những ưu điểm rất quan trọng là: có khả năng và điều kiện bảo đảm tính toàn diện, đầy đủ, khách quan, công khai, dân chủ tốt hơn. Hơn nữa, việc chủ yếu sử dụng luật của Quốc hội để điều chỉnh các quan hệ xã hội là rất cần thiết và có ý nghĩa quan trọng, bởi vì nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng hướng tới chủ yếu quản lý xã hội bằng các đạo luật của Quốc hội, hạn chế quản lý xã hội bằng các văn bản dưới luật; đồng thời, việc quản lý xã hội chủ yếu bằng các đạo luật của Quốc hội cũng phản ánh sự văn minh và dân chủ của xu thế xã hội hiện nay.

Để Quốc hội làm được nhiều đạo luật có chất lượng hơn, cụ thể hơn nhằm hạn chế việc ban hành văn bản dưới luật, góp phần quan trọng vào việc hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn của pháp luật, cần tăng cường bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ xây dựng pháp luật, đổi mới hơn nữa quy trình xây dựng luật của Quốc hội, tiếp tục tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách, đại biểu chuyên nghiệp, nâng cao hơn nữa chất lượng đại biểu Quốc hội, kéo dài thời gian họp Quốc hội hơn…

2. Rà soát, kiểm tra kỹ những văn bản, quy định pháp luật liên quan khi tiến hành xây dựng một văn bản pháp luật

Một văn bản pháp luật được ban hành liên quan đến rất nhiều văn bản pháp luật khác và vô số những quy định pháp luật cụ thể. Để văn bản mới được ban hành không chồng chéo, mâu thuẫn với những văn bản khác, quy định khác thì một yêu cầu cần thiết đặt ra là phải rà soát, kiểm tra kỹ càng những văn bản, quy định pháp luật liên quan (bao gồm cả những điều ước quốc tế liên quan mà Việt Nam là thành viên). Để bảo đảm thực hiện tốt yêu cầu này, cần quan tâm đến việc tập hợp tất cả những văn bản, quy định liên quan; tìm hiểu, nghiên cứu một cách cụ thể, chi tiết nội dung của từng quy định. Cần hết sức tránh tình trạng không tập hợp hết những văn bản, quy định liên quan; tìm hiểu, nghiên cứu nội dung các quy định pháp luật một cách sơ sài.

3. Nâng cao năng lực, trình độ, ý thức trách nhiệm và tăng cường bồi dưỡng nghiệp vụ xây dựng pháp luật cho các bộ trực tiếp soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật

Bản thân cán bộ trực tiếp thực hiện công tác soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật có đủ năng lực, trình độ để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, có ý thức trách nhiệm cao và có nghiệp vụ tốt thì góp phần không nhỏ làm cho văn bản pháp luật được xây dựng có chất lượng tốt cả về nội dung và hình thức, hạn chế được rất nhiều tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của pháp luật. Do vậy, cần quan tâm nhiều hơn nữa đến việc nâng cao năng lực, trình độ, ý thức trách nhiệm của cán bộ trực tiếp soạn thảo, xây dựng văn bản pháp luật. Đồng thời, chú trọng tăng cường tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo, xây dựng pháp luật cho đội ngũ cán bộ này kể cả ở các cơ quan nhà nước trung ương cũng như các cơ quan nhà nước ở địa phương.

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 74, THÁNG 4 NĂM 2006

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: