MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP ĐIỂN HÓA

NGUYỄN PHƯƠNG THẢO & NGUYỄN TUẤN ANH

1. Khái niệm pháp điển hóa trong hệ thống pháp luật

Hiện nay, ở nước ta và trên thế giới cũng còn có các quan niệm khác nhau và các hình thức tiến hành pháp điển hoá khác nhau. Nhưng nhìn chung về cơ bản có thể chia thành hai hình thức pháp điển hoá chính, đó là:

-Pháp điển hóa về mặt nội dung

-Pháp điển hóa về mặt hình thức

Pháp điển hóa về mặt nội dung (hay có người còn gọi theo các cách gọi khác như : pháp điển hóa lập pháp, pháp điển hóa truyền thống, pháp điển hóa có tạo ra quy phạm mới v.v….) là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở hệ rà soát, thống hoá, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào văn bản đó với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Việc xây dựng các Bộ luật của nước ta như Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự; Bộ luật lao động…. được thực hiện theo hình thức pháp điển này. Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường.

Pháp điển hóa hình thức (còn được gọi là pháp điển hóa không làm thay đổi nội dung văn bản) là cách thức tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản khác nhau thành các bộ luật theo từng chủ đề, với bố cục logic, phù hợp, có thể kèm theo những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau. Về nguyên tắc, quá trình sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển hóa chỉ nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, đảm bảo trật tự của bộ pháp điển mà không nhằm tới mục đích tạo ra những chính sách pháp luật mới và các quy định pháp luật đang có hiệu lực được tôn trọng một cách tối đa. Ở nhiều nước, kết quả cuối cùng của quá trình pháp điển theo hình thức này (các bộ pháp điển) được cơ quan có thẩm quyền thông qua theo hình thức tương tự như xem xét, thông qua một văn bản pháp luật.

Tuy nhiên do bộ pháp điển không quy định những chính sách pháp luật mới, nên bộ pháp điển sẽ được thông qua nhanh chóng, không mất thời gian cho việc thảo luận, tranh cãi về chính sách. Việc được cơ quan lập pháp thông qua chỉ mang ý nghĩa xác nhận giá trị pháp lý thi hành của bộ pháp điển, ghi nhận bộ pháp điển bao gồm những quy định hiện hành, có hiệu lực trong lĩnh vực được xác định của bộ pháp điển và xác nhận những sửa đổi mang tính kỹ thuật nhằm đảm bảo sự hài hòa và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cần lưu ý thêm về hình thức pháp điển không chính thức do các nhà xuất bản hoặc các công ty luật tư nhân thực hiện với kỹ thuật tương tự như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì không chính thức nên các Bộ pháp điển này chỉ có tính chất tham khảo, không có giá trị viện dẫn trước tòa. Tóm lại, về tính chất, trong khi hoạt động lập pháp mang tính chính trị thì hoạt động pháp điển hóa mang nhiều tính kỹ thuật, làm cho các chính sách pháp luật được thể hiện dưới những hình thức logic, có hệ thống và dễ tiếp cận. Vì vậy, có thể so sánh hoạt động làm luật như việc sản xuất ra các sản phẩm còn hoạt động pháp điển hóa là việc đóng gói, sắp xếp, trưng bày sản phẩm, hàng hóa sao cho tiện lợi cho việc tiêu dùng.

Theo quy định của pháp luật của Cộng hoà Pháp, thì pháp điển hoá là việc tập hợp, sắp xếp trong các bộ luật chuyên ngành tất cả các quy phạm luật và quy phạm dưới luật tản mạn có hiệu lực tại thời điểm pháp điển hoá nhằm đảm bảo cho các quy phạm đó thống nhất và có thể tiếp cận được theo một bố cục chặt chẽ. “Việc pháp điển hoá phải đảm bảo không làm thay đổi nội dung của pháp luật hiện hành, tuy nhiên có thể thực hiện những sửa đổi, bổ sung cần thiết nhằm nâng cao tính thống nhất của bộ luật, tôn trọng trật tự, thứ bậc của các quy phạm pháp luật và hài hoà hoá khung pháp luật”.

Ở Canada, việc pháp điển hoá hình thức được gọi là “chỉnh lý và thống nhất pháp luật quốc gia”. Công việc này được tiến hành theo chu kỳ 15-20 năm và về bản chất mục đích của nó cũng là “để thống nhất, hợp nhất các quy định trong nhiều văn bản khác nhau thuộc cùng một lĩnh vực điều chỉnh vẫn còn hiệu lực qua tất cả các lần sửa đổi luật cho đến lần chỉnh lý cuối cùng và để hoàn thiện pháp luật thông qua những thay đổi không mang tính nội dung như từ ngữ, văn phong hay bố cục…

Mục đích, ý nghĩa của việc tiến hành pháp điển hoá hình thức.

Hiện nay việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện pháp điển hoá hình thức là vấn đề đang được quan tâm tại Việt Nam và pháp luật cũng đã bước đầu đề cập đến vấn đề này. Pháp điển hoá hình thức có những lợi ích và ý nghĩa quan trọng,thể hiện ở các nội dung sau đây:

– Tập hợp được tất cả các quy phạm pháp luật đang nằm phân tán, rải rác ở nhiều văn bản trong một văn bản pháp luật duy nhất trong đó gồm những quy phạm pháp luật còn hiệu lực trong một lĩnh vực, chủ đề nhất định (hoặc ở một số nước là do một cơ quan ban hành), theo một trật tự logic, nhằm bảo đảm thuận lợi cho việc áp dụng, thực hiện văn bản pháp luật;

– Minh bạch hóa và bảo đảm tính cập nhật của các quy phạm pháp luật thông qua việc bãi bỏ các nội dung không rõ ràng, mẫu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp và các cam kết quốc tế; chỉ ra sự mâu thuẫn, chồng chéo, không đầy đủ trong hệ thống luật pháp và chuẩn bị đề xuất các sửa đổi, bổ sung cần thiết từ đó nâng cao tính thống nhất của các quy định pháp luật.

– Góp phần bảo đảm duy trì tính hệ thống của hệ thống pháp luật. Theo cách thức pháp điển này, phần lớn các quy phạm pháp luật sẽ được sắp xếp vào các bộ luật với phạm vi nội dung được xác định rõ ràng, ổn định, có tính hệ thống cao. Bộ Pháp điển sẽ được sử dụng như một phương tiện để thực hiện việc hệ thống hóa các quy định pháp luật một cách liên tục vì tất cả các quy định mới được ban hành đều được đưa vào Bộ pháp điển ngay lập tức và các việc thay thế các quy định cũ cũng được thực hiện ngay trên Bộ pháp điển.

– Nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật. Việc xây dựng các bộ pháp điển một cách có hệ thống và toàn diện sẽ nâng cao sự ổn định và thống nhất của hệ thống pháp luật và vì vậy sẽ nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật.

– Tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình làm luật. Trong bối cảnh tất cả quy phạm pháp luật đã được sắp xếp một cách hệ thống trong các bộ pháp điển thì việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy định sẽ được thực hiện một cách dễ dàng hơn trên cơ sở các quy định của bộ pháp điển mà không phải tiến hành rà soát, kiểm tra các văn bản phân tán trong hệ thống pháp luật như hiện nay. Hơn thế nữa, trong trường hợp các bộ pháp điển đã được xây dựng ổn định, việc làm luật trong một lĩnh vực có thể chỉ dừng lại ở việc sửa đổi, bổ sung các bộ pháp điển trong lĩnh vực đó mà nhất thiết phải chỉnh sửa hay ban hành mới cả một luật hay một bộ luật như hiện nay.

2. Thuận lợi và khó khăn trong việc thực hiện pháp điển hóa hình thức

Thuận lợi

– Pháp luật đã bước đầu quy định về pháp điển hoá hình thức, tạo căn cứ pháp lý cho việc thực hiện hoạt động này.

Một trong những nội dung sửa đổi, bổ sung quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) là đã bước đầu có các quy định về pháp điển hoá. Theo đó, khoản 2, Điều 93 quy định: “Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề”. Đồng thời, Luật cũng giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành quy định về hoạt động pháp điển hóa. Từ các quy định này, có thể nhận thấy hình thức pháp điển hóa được lựa chọn ở nước ta là cách thức pháp điển hóa về mặt hình thức.

– Đã có sẵn nhiều cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, ở nước ta đã có nhiều hệ thống cơ sở dữ liệu khá đầy đủ và toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật như cơ sở dữ liệu của Văn phòng Quốc hội, Bộ tư pháp… Bên cạnh đó, chúng ta có hệ thống Công báo chính thức và văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo (trừ một số trường hợp đặc biệt) mới có hiệu lực pháp luật. Ngoài ra, trên thực tế tuy hoạt động pháp điển hoá chưa được thực hiện, nhưng một số hoạt động tập hợp, rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được tiến hành. Hoạt động này có thể do các cơ quan nhà nước thực hiện hoặc do các tác giả tư nhân thực hiện. Đây là điều kiện thuận lợi và quan trọng để tiến hành pháp điển hóa.

– Thuận lợi trong việc nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm quốc tế

Pháp điển hoá hình thức đã được nhiều nước trên thế giới thưc hiện; trong quá trình thực hiện các nước này cũng gặp phải nhiều khó khăn. Việt Nam là nước thực hiện sau, do đó chúng ta hoàn toàn có thể nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của các nước đi trước, vận dụng phù hợp với thực tiễ của ViệtNam.

Khó khăn

– Pháp điển hóa về hình thức còn là vấn đề mới ở Việt Nam

Từ trước tới nay, ở Việt Nam chỉ có hình thức pháp điển hoá về nội dung (với việc pháp điển hoá, xây dựng các bộ luật như Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động, Bộ luật hình sự…). Do đó khi nói đền pháp điển hoá, nhiều người nghĩ ngay tới việc tập hợp tất cả các vấn đề về cùng một lĩnh vực được quy định rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau trong những bộ luật có kết cấu chặt chẽ, với sự sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm phù hợp với thực tiễn. Tuy nhiên nếu thực hiện pháp điển hóa theo hình thức này thì công cuộc pháp điển hóa là một quá trình lâu dài và thậm chí có thể là một quá trình “không bao giờ hoàn thành”. Do đó, để thực hiện mục đích đảm bảo cho người dân và các chủ thể khác có thể dễ dàng tiếp cận với các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành theo các lĩnh vực khác nhau, thì cần tiến hành cách thức pháp điển hóa về mặt hình thức với những ưu thế về tính thực dụng của nó. Đây là vấn đề mới ở Việt Nam và tuy Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ghi nhận rõ chủ trương sử dụng cách thức pháp điển hóa về mặt hình thức để tiến hành pháp điển hóa tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam, nhưng nhiều người, kể cả trong giới luật gia còn chưa hình dung rõ hoặc có những quan niệm rất khác nhau về khái niệm cũng như cách thức tiến hành pháp điển hoá. Nói cách khác là cách hiểu về hình thức pháp điển hóa hình thức có thể chưa thống nhất và chưa nhận được sự ủng hộ rộng rãi ở nước ta. Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành hoạt động pháp điển hóa, việc đầu tiên là cần phải làm rõ và thống nhất cách hiểu về cách thức pháp điển hóa theo hình thức và các lợi ích mà nó đem lại. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp trong vấn đề này cũng cho thấy điều đó. Sau hơn 10 năm tiến hành pháp điển hóa về theo hình thức thì ở Cộng hòa Pháp vẫn có những quan điểm quay về với truyền thống pháp điển hóa theo nội dung.

– Chưa có quy định đầy đủ làm cơ sở pháp lý cho việc pháp điển hoá

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ mới dừng lại ở việc quy định: “quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề” mà chưa quy định cụ thể cách thức, trách nhiệm và quy trình, thủ tục tiến hành pháp điển hóa. Hơn thế nữa, pháp điển hóa theo nghĩa sắp xếp các quy phạm hiện hành thành các bộ pháp điển theo chủ đề là một công việc hoàn toàn chưa có tiền lệ ở Việt Nam nên chắc chắn việc thực hiện trên thực tế sẽ gặp nhiều lúng túng.

Số lượng văn bản cần pháp điển hoá lớn, trong khi đó các văn bản này có nhiều chồng chéo, mâu thuẫn,thiếu đồng bộ, kỹ thuật soạn thảo chưa hoàn thiện

Theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu của Văn phòng Quốc hội thì hiện tại, tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật là 19.095 văn bản. Với lượng văn bản lớn như vậy thì khối lượng công việc pháp điển hóa sẽ rất phức tạp. Công việc này càng trở nên khó khăn hơn do kỹ thuật lập pháp trong rất nhiều văn bản pháp luật còn hạn chế. Điều này có nguyên nhân từ việc do trước đây chúng ta chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động soạn thảo các quy phạm pháp luật. Trong thời gian vừa qua, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng văn bản này vẫn chỉ mới dừng lại với các quy định nguyên tắc và nhiều quy định không được các cơ quan có thẩm quyền áp dụng. Một số điểm chưa thống nhất trong kỹ thuật soạn thảo văn bản có thể nhận thấy như bố cục văn bản; các quy định chung, quy định về thanh tra, kiểm tra, về khen thưởng, xử lý vi phạm; vấn đề tên gọi của Điều, Chương; quan niệm về khoản và điểm trong một điều; vấn đề xác định rõ các văn bản hoặc điều khoản của các văn bản ban hành trước bị huỷ bỏ khi có một văn bản mới ban hành (liên quan tới việc xác định giá trị hiệu lực của từng quy phạm trong tổng số hơn 19 nghìn văn bản) …. Những hạn chế này sẽ gây ra những khó khăn cho quá trình xây dựng các chú thích cũng như thực hiện việc kết hợp các điều khoản trong tiến trình pháp điển hóa.

Bên cạnh những tồn tại về kỹ thuật lập pháp thì những mâu thuẫn về nội dung giữa các văn bản pháp luật cũng là một hạn chế lớn của hệ thống pháp luật. Sự mâu thuẫn giữa Luật nhà ở và Luật đất đai về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giữa Luật nhà ở và Bộ luật Dân sự về thời điểm chuyển quyền sở hữu; giữa Luật nhà ở và Luật kinh doanh bất động sản về thời điểm đặt cọc tiền mua nhà. ..đã thể hiện sự chưa thống nhất của hệ thống pháp luật. Vấn đề này sẽ tạo ra những khó khăn cho hoạt động pháp điển hóa vì khi pháp điển hóa phải lựa chọn một trong những phương án có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong khi về nguyên tắc trong pháp điển hoá chỉ nên can thiệp về mặt kỹ thuật các quy phạm pháp luật được pháp điển. Tuy nhiên, đây cũng chính là lợi ích của việc pháp điển hoá vì qua hoạt động này sẽ góp phần quan trọng làm hạn chế các điểm mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật.

– Có nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản và có nhiều đầu mối thực hiện chức năng hệ thống hóa văn bản

Mặc dù đã được sửa đổi theo hướng giảm bớt đi, nhưng theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hiện nay vẫn có hơn 15 loại văn bản do các cơ quan có thẩm quyền thuộc các cấp độ khác nhau ban hành. Với số lượng các cơ quan được quyền ban hành văn bản quy phm pháp luật quá lớn, việc tiến hành pháp điển hóa về mặt hình thức cũng sẽ trở nên khó khăn, vì một trong những nguyên tắc cơ bản của cách thức pháp điển hóa này là phải tôn trọng thức bậc pháp lý của các văn bản, tránh tình trạng xảy ra sự xung đột về thẩm quyền ban hành sau khi các bộ pháp điển đã được phê chuẩn.

Bên cạnh đó, để đảm bảo thuận lợi hơn trong quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật, ở nước ta cũng đã giao cho các cơ quan hữu quan tiến hành hệ thống hoá pháp luật. Tuy nhiên do có nhiều đầu mối thực hiện (như Công báo của Chính phủ; Bộ tư pháp; Văn phòng Quốc hội…) nên hoạt động này chưa thống nhất. Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động pháp điển hóa, cần phải xác định cơ chế thống nhất cho hoạt động này, tránh tình trạng có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước.

Thời gian và kinh phí dành cho hoạt động pháp điển hóa

Việc xây dựng các Bộ pháp điển hoá đầu tiên bao giờ cũng đòi hỏi một lượng chi phí lớn cả về thời gian, tài chính và nhân sự. Quá trình đó bao hàm một chuỗi các hoạt động khác nhau từ việc xây dựng các chương trình tiến hành pháp điển hóa; lựa chọn nhân sự, xây dựng các tổ chức bộ máy phục vụ cho việc tiến hành pháp điển hóa; đào tạo kỹ thuật; tiến hành các hoạt động pháp điển hóa cụ thể; rà soát, giám sát kỹ thuật; trình và thông qua các bộ pháp điển… Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có sự đầu tư thích đáng cho chương trình này tập trung trong một khoảng thời gian nhất định. Sau khi các Bộ pháp điển được ban hành thì việc cập nhật liên tục nó sẽ được thực hiện đơn giản hơn rất nhiều.

3. Những vấn đề cần thống nhất để thực hiện tốt pháp điển hoá

Để có thể tiến hành hoạt động pháp điển hoá một cách thuận lợi, bên cạnh việc thống nhất cách hiểu về nội dung của phương thức pháp điển hóa theo hình thức cần làm rõ và thống nhất về một số vấn đề về cấp độ của các bộ pháp điển và có cơ chế phù hợp trong việc thông qua bộ pháp điển. Bên cạnh đó cần phải xây dựng một cách tổng thể các đề mục, thống nhất quy trình và kỹ thuật thực hiện và phải có bộ máy để thực hiện công tác này.

Thống nhất về cấp độ của các bộ pháp điển.

Thông thường ở các nước thì việc pháp điển hóa theo hình thức thường được chia thành hai cấp độ là cấp độ các văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành và cấp độ các văn bản dưới luật do cơ quan hành chính nhà nước trung ương ban hành.

Ở nước ta, cấp độ văn bản do cơ quan lập pháp ban hành thì lại có 2 cơ quan và mỗi cơ quan lại có 2 loại văn bản: luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành và pháp lệnh, nghị quyết do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành. Ở cấp độ các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành thì ngoài các văn bản của Chính phủ còn có các văn bản do Thủ tướng Chính phủ, các cơ quan bộ, ngành ban hành. Vì vậy, trong điều kiện ở nước ta việc xác định có bao nhiêu cấp độ pháp điển hoá là vấn đề mang tính pháp lý quan trọng vì đây là vấn đề có liên quan đến tình trạng xung đột về thẩm quyền khi thông qua Bộ pháp điển và khi có nhu cầu sửa đổi bộ pháp điển sau này.

Giải pháp đơn giản nhất là quyết định nhiều cấp độ pháp điển khác nhau tương ứng với thẩm quyền phê duyệt, thông qua hoặc sửa đổi của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, các bộ ngành. Tuy nhiên, về tổng thể, chúng vẫn phải được xếp chung trong một Bộ pháp điển nếu quy định về cùng một lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ pháp điển.

Có cơ chế phù hợp trong việc thông qua bộ pháp điển

Một trong những yêu cầu quan trọng của việc pháp điển hoá là Bộ pháp điển cần phải được cơ quan có thẩm quyền thông qua nhanh chóng để tránh trường hợp chúng sẽ bị lạc hậu do các văn bản gốc thuộc phạm vi pháp điển hóa liên tục được sửa đổi, bổ sung. Yêu cầu thông qua nhanh chóng cũng phù hợp với tính chất của việc pháp điển là hầu như không làm thay đổi về nội dung cơ bản của những văn bản được pháp điển hoá. Trong điều kiện Quốc hội nước ta làm việc không thường xuyên, mỗi năm họp 2 kỳ với thời gian mỗi kỳ họp không thể kéo quá dài, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách thì càng cần phải xác định một cơ chế hợp lý để Quốc hội giám sát chất lượng của các bộ pháp điển và phê chuẩn các bộ pháp điển ở cấp độ văn bản luật. Có thể nghiên cứu việc giao cho một cơ quan của Quốc hội phê chuẩn Bộ pháp điển hoặc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ trong việc tiến hành pháp điển hóa và sau đó các văn bản này sẽ được Quốc hội hợp thức hóa.

Xác định tổng thể các đề mục pháp điển

Khi xây dựng một Bộ pháp điển thì việc xác định phạm vi quy định của nó có ý nghĩa rất quan trọng. Trong khi đó, việc xác định phạm vi của một bộ pháp điển thường liên quan đến phạm vi của các bộ pháp điển khác bởi vì trong hệ thống pháp luật, giữa các lĩnh vực thường có các khoảng giao thoa nhất định. Việc xác định phạm vi của một bộ pháp điển sẽ liên quan đến các bộ pháp điển còn lại trong tổng thể của hệ thống pháp luật vì theo nguyên tắc các quy phạm pháp luật hiện hành một khi đã được pháp điển vào một bộ luật thì không còn hiệu lực pháp luật. Kinh nghiệm của các nước đi trước cho thấy để tạo thuận lợi cho việc tiến hành pháp điển hóa, cần phải xây dựng tổng thể các đề mục của các bộ pháp điển trong hệ thống pháp luật để tiến hành pháp điển hóa theo chương trình nhất định. Cộng hoà Pháp đã tiến hành pháp điển hoá khi chưa xây dựng tổng thể đề mục các Bộ pháp điển ngay từ đầu, do đó đến nay, khi đã pháp điển hoá được một nửa số văn bản quy phạm pháp luật thì việc pháp điển các văn bản còn lại đã gặp những khó khăn, lúng túng và bất cập về phạm vi pháp điển do có sự giao thoa với các văn bản đã được pháp điển. Ở Hoa Kỳ, hệ thống các quy phạm pháp luật do nghị viện ban hành được sắp xếp một cách tổng thể vào 50 đề mục của các bộ pháp điển và được tiến hành ngay từ đầu, do đó đã tạo thuận lợi cho quá trình pháp điển hoá. Đây là một kinh nghiệm cần tham khảo trong quá trình tiến hành pháp điển hoá ở Việt Nam.

Thống nhất về quy trình và kỹ thuật thực hiện

Pháp điển hóa theo hình thức là một vấn đề mang tính kỹ thuật cao. Vì vậy, điều cần thiết là phải có sự thống nhất về mặt kỹ thuật làm cơ sở cho tiến trình thực hiện. Cụ thể là cần xác định rõ về quy trình thực hiện pháp điển hóa nhằm bảo đảm việc cập nhật đối với hoạt động lập pháp, lập quy đang diễn ra liên tục trên thực tế. Các nguyên tắc tiến hành pháp điển hóa phải đảm bảo đúng nguyên tắc tôn trọng tối đa tính thứ bậc và nội dung của các quy phạm hiện hành. Cách thức trình bày bộ pháp điển như cách đánh số, cách thức bố cục của bộ pháp điển cũng là nội dung cần phải được xác định rõ ràng trước khi thực hiện. Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp điển hoá cũng cần phải được quy định thống nhất và về cơ bản, nó cũng cần phải tương tự như kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thông thường. Đối với một số thuật ngữ riêng được sử dụng phổ biến trong hoạt động pháp điển hoá như “hủy bỏ”, “sửa đổi”, “bổ sung”, “giữ lại”, “dẫn chiếu” v.v… (có thể hiểu khác ở ngữ cảnh thông thường) thì cũng cần phải được thống nhất và định nghĩa rõ.

Xây dựng bộ máy thực hiện hoạt động pháp điển hóa

Kinh nghiệm của các nước cho thấy để thúc đẩy hoạt động pháp điển hóa thì cần thành lập và trao nhiệm vụ cho những đầu mối thống nhất trong việc chỉ đạo, xây dựng chương trình và thiết lập các quy phạm mang tính hướng dẫn đối với hoạt động pháp điển hóa; xác định rõ cơ quan có trách nhiệm pháp điển hoá; đồng thời quy định rõ về nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan chỉ đạo cũng như cơ quan thực hiện pháp điển. Mặt khác, khi có sự phân chia trách nhiệm giữa các cơ quan khác nhau theo cấp độ thì vẫn cần có sự thống nhất về kỹ thuật tiến hành pháp điển hóa giữa các cấp độ khác nhau này. Khi đó, nội dung này có thể được ban hành bằng một văn bản mang tính hướng dẫn thống nhất của cơ quan có thẩm quyền hoặc được đưa trực tiếp vào nội dung của Pháp lệnh về pháp điển hóa sắp tới được ban hành.

Có thể tham khảo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp thành lập Ủy ban cao cấp về pháp điển hóa có chức năng lên chương trình pháp điển hóa, điều phối việc triển khai các chương trình, kiểm tra các bộ luật được đệ trình, bảo đảm hạn chế tình trạng chồng chéo về phạm vi của các bộ pháp điển và tình trạng trì trệ trong việc thực hiện pháp điển hóa ở các cơ quan nhà nước. Ở Hoa Kỳ, đối với các quy phạm pháp luật do Nghị viện ban hành thì do Phòng Tư vấn Pháp lý về Sửa đổi luật của Hạ nghị viện thực hiện; còn đối với việc xây dựng bộ pháp điển các quy định liên bang, cơ quan có thẩm quyền thực hiện là Văn phòng Cơ quan Đăng ký Quốc gia về Quản lý Lưu trữ và Ghi chép.

Bên cạnh đó, cần xác định rõ trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan chỉ đạo pháp điển và các cơ quan tiến hành pháp điển. Tham khảo kinh nghiệm của các nước, có thể quy định Cơ quan chỉ đạo có các thẩm quyền:

– Xây dựng tổng thể các đề mục Pháp điển và xây dựng một cấu trúc hợp lý cho mỗi Bộ pháp điển trên cơ sở tham vấn với các cơ quan hữu quan và góp ý của công chúng;

– Giám sát và thống nhất hướng dẫn công tác pháp điển tại các cơ quan khác nhau;

– Xây dựng và duy trì Bộ Pháp điển dưới dạng cơ sở dữ liệu điện tử có thể tra cứu, cập nhật được. Cơ sở dữ liệu này sẽ được sử dụng như nguồn văn bản gốc để in bản in của Bộ Pháp điển và đồng thời cũng là bản điện tử được chuyển tải lên mạng (như vậy bản in và bản điện tử của Bộ Pháp điển sẽ hoàn toàn giống nhau).

– Sắp xếp các quy định đã được pháp điển bởi các Cơ quan tiến hành pháp điển vào một trật tự thống nhất trong Bộ Pháp điển.

– Duy trì Bộ Pháp điển để đảm bảo tất cả các quy định mới, quy định sửa đổi, bổ sung…từ các cơ quan ban hành văn bản sẽ được cập nhật trong Bộ Pháp điển.

– Công bố Bộ Pháp điển và các bản cập nhật của Bộ Pháp điển một cách thường xuyên.

Để thực hiện các nhiệm vụ tổ chức, công bố và cập nhật Bộ Pháp điển, Cơ quan chỉ đạo và Cơ quan thực hiện Pháp điển có thể được quy định về những thẩm quyền sau:

– Kết hợp hoặc tách các quy định của các VBQPPL;

– Sửa đổi cách đánh số và bố trí các quy định trong Bộ Pháp điển;

– Đổi tên văn bản quy phạm pháp luật hoặc tên các chương, phần, quy định của các quy định;

– Sửa đổi hoặc xoá phần ngôn ngữ và các dấu trong câu để đảm bảo văn phong rõ ràng và thống nhất;

– Thực hiện các sửa đổi nhỏ trong các quy định của các văn bản quy phạm pháp luật để làm rõ ý định của các nhà làm luật hoặc để sửa các lỗi ngữ pháp hoặc lỗi đánh máy, nhưng không thay đổi ý nghĩa hoặc tác dụng của bất cứ quy định nào trong các văn bản quy phạm pháp luật ;

– Hủy bỏ các quy định đã hết hiệu lực, đã bị thay thế hoặc không còn giá trị áp dụng;

– Tham chiếu chéo tới các quy định có liên quan của văn bản quy phạm pháp luật ban đầu hoặc các văn bản có các quy định sửa đổi;

– Kiến nghị các sửa đổi cần thiết đối với các quy định của cơ quan ban hành văn bản để loại bỏ những quy định không thống nhất, trùng lặp hoặc kiến nghị bổ sung các quy định còn thiếu.

SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ TRUNG TÂM BỒI DƯỠNG ĐẠI BIỂU DÂN CỬ

Trích dẫn từ: http://www.ttbd.gov.vn/default.aspx?tabid=581&idmid=1&ItemID=4340

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: