LUẬT KHUNG: SỐNG VỚI NÓ RA SAO?

NGUYỄN LÂM

Còn nhớ mấy tháng đầu năm 2005 xung quanh chuyện “sổ đỏ, sổ hồng”, bao nhiêu rắc rối đã nảy sinh từ một quy định trong Luật Đất đai, theo đó, trong khi chờ Luật Đăng ký bất động sản, tài sản trên đất chỉ được “ghi nhận”. Từ một chữ chung chung “ghi nhận” này mà người dân phải mệt mỏi, các Bộ phải “cãi nhau”, thị trường bất động sản đóng băng, thiệt hại khá đáng kể. Đây chỉ là một trong nhiều trường hợp tương tự của “luật khung”. Bởi vậy, nói về các đạo luật hiện nay, các đại biểu Quốc hội, chuyên gia, báo chí đều than phiền về tình trạng quy định chung chung, nguyên tắc, giống như một bản tuyên ngôn hơn văn bản luật, vướng về mặt kỹ thuật lập pháp cũng như về nội dung.

Vậy phải làm thế nào? Có phải mọi tội lỗi đều do luật khung? Nếu không phải, tức là luật khung vẫn cần thiết (Xem Hộp 2). Lúc đó, một câu hỏi khác được đặt ra: phải soạn thảo, ban hành luật khung như thế nào để khắc phục những bất cập mà nó có thể gây ra, hay nói cách khác, sử dụng luật khung như thế nào? Trước khi bàn về những chuyện kỹ thuật cụ thể để khắc phục luật chung chung như ngôn ngữ soạn thảo luật, cấu trúc, nội dung một dự luật, chúng ta thử lùi xa hơn một chút. Tức là hãy bắt đầu từ những quan niệm có tính chủ thuyết, đó là: lý thuyết lập pháp, quan niệm về pháp luật thế nào cho đúng để sử dụng luật khung cho đúng, ví dụ như luật của ai, các nguồn của pháp luật gồm những gì, giải thích luật như thế nào; quan niệm về lập pháp…

Lý thuyết lập pháp

Trước hết, một lý thuyết lập pháp sáng sủa dẫn đường có thể tránh tình trạng ban hành luật có tính chất chung chung, mông lung. Lý thuyết đó khá là rộng lớn, nhưng liên quan đến luật khung có câu hỏi quan trọng: luật điều chỉnh cái gì? Các vấn đề đang tồn tại trong xã hội là rất nhiều, một đạo luật dù đồ sộ đến đâu cũng không thể giải quyết hết được. Nếu đặt tham vọng giải quyết một lúc nhiều vấn đề thì có thể chúng ta sẽ có trong tay một văn bản pháp luật đẹp đẽ, nhưng rồi cuối cùng không để làm gì, và một trong những hậu quả là cuộc sống chỉ nhận được những tuyên ngôn chung chung về chính sách, mà không có được những giải pháp lập pháp cụ thể được thể hiện trong đạo luật. Chỉ vì ý nghĩ phải ôm cho hết cuộc sống nên nhà làm luật có nguy cơ sa vào hai phương án sau đây:

1) Hoặc là quy định thật chi tiết, có khi cố liệt kê cho hết, do đó các giao dịch ngoài cuộc sống bị trói buộc bởi vô số những điểm liệt kê đó. Thế nhưng, nhiều khi lực bất tòng tâm, cái khó của liệt kê ở chỗ là không thể liệt kê hết, thế là một kỹ thuật soạn thảo hay được dùng là sau một hồi liệt kê, người ta thêm cụm từ: “Theo những quy định khác của pháp luật”. Chính cái cụm từ chung chung này trong nhiều trường hợp đã tạo khoảng trống cho một số cơ quan công quyền làm khổ người dân.
2) Hoặc là đưa một quy định chung chung vào luật, cốt chỉ để “sướng con mắt” rằng luật đã (đứng ngoài) “nhòm ngó” đến cái “ngóc ngách” đó của cuộc sống mà không quan tâm nó có khả thi hay không, có những ai, làm gì trong cái “ngóc ngách” đó.
Lý thuyết lập pháp cho rằng, làm luật thì phải nhắm vào các vấn đề xã hội đang phát sinh. Vấn đề nào quan trọng thì cần được xử lý trước, vấn đề nào ít quan trọng hơn thì xử lý sau. Hai là, chỉ những vấn đề do hành vi “có vấn đề” của con người gây ra mới giải quyết được bằng cách ban hành pháp lut. Ba là, để điều chỉnh những hành vi “có vấn đề”, phải lý giải được tại sao con người lại hành động như vậy. “Làm luật phần nào đó cũng giống như bốc thuốc, phải hiểu đúng bệnh mới bốc đúng thuốc” . Vì vậy, nếu không nhận biết đúng “căn bệnh”, không giải thích được nguyên nhân, thì chỉ cho ra những câu văn pháp lý chung chung; hay nói cách khác, không hiểu đúng bệnh, thì chỉ có biết bốc loại thuốc không làm chết ai nhưng cũng không chữa được bệnh gì.

Thay đổi quan niệm về pháp luật

Trên bình diện chủ thuyết, muốn giảm thiểu tình trạng luật chung chung, cần thay đổi quan niệm về pháp luật. Pháp luật thường được hiểu là của Nhà nước, vì thế Nhà nước – mà thực ra là một số cơ quan, quan chức Nhà nước có thể ban hành lúc nào muốn, lúc nào thấy bí chẳng hạn; nhất là cái nhìn này chỉ nhìn thấy ở pháp luật những gì có lợi cho Nhà nước, ít nhìn thấy cái lợi của công dân, do đó dễ dẫn đến sự áp đặt. Một số cơ quan, cán bộ trong bộ máy công quyền do thói quen làm việc cũ, hoặc do muốn duy trì những lợi ích nào đó cho ngành mình, địa phương mình nên cố tình dùng các văn bản dưới luật không đúng với mục đích của chúng là làm cho luật cụ thể, dễ hiểu hơn, mà ngược lại làm cho luật thêm phần rối rắm với những từ ngữ chung chung, khó hiểu, như lạc vào “mê hồn trận”. Hoặc nhiều lúc luật khung để một khoảng tự do cần thiết cho các giao dịch trong xã hội, nhưng đến lượt các văn bản dưới luật lại thu hẹp khoảng không đó, thậm chí siết chặt hơn để đẩy cái khó cho người dân và giành lấy cái dễ cho cơ quan công quyền. Với cái nhìn này, nếu không được kiểm soát, giám sát kỹ, khoảng trống mà luật khung để lại cho các cơ quan quản lý Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan này hành dân nhiều hơn mà thôi. Có nghĩa là quá trình ban hành các văn bản dưới luật để thực hiện luật khung cũng phải tuân thủ một quy trình chặt chẽ, không vi hiến, không xâm phạm quyền con người…

Lập pháp: một quá trình thống nhất

Ở nước ta dường như vẫn coi lập pháp chỉ là công việc của Quốc hội, cắt khúc công đoạn làm luật ở Quốc hội ra khỏi một quy trình lập pháp chung, tổng thể, trong đó có cả công đoạn ở Chính phủ. Mỗi khi nhắc đến thuật ngữ “lập pháp”, hầu như chúng ta chỉ nghĩ đến các hoạt động ở Quốc hội. Hơn thế, vì quan niệm này mà việc xây dựng pháp luật đang đi theo một quy trình lập pháp chưa chuẩn lắm: nó bắt đầu từ lập chương trình xây dựng pháp luật ở Quốc hội, mà lại không phải từ việc phân tích các tác động tiềm năng của một đạo luật đối với xã hội, do các cơ quan bên Chính phủ phải làm. Xuất phát từ quan niệm này mà chúng ta vẫn để lọt nhiều đạo luật có chất lượng kém ra Quốc hội, mà một trong những biểu hiện là tính chất chung chung của luật.
Mặt khác, chúng ta cũng cắt khúc hoạt động lập pháp ra khỏi giám sát và đại diện. Chưa nhận thấy hết chính lập pháp là một hình thức giám sát, giám sát ngay từ khi xây dựng pháp luật, và ngược lại, các ý tưởng lập pháp cũng bắt đầu từ các hoạt động giám sát. Mà nói cho cùng, giám sát chính là để bảo vệ các lợi ích quốc gia và lợi ích cử tri, là thực hiện chức năng đại diện. Vì cái nhìn cắt khúc này mà khi thảo luận luật, đại biểu chưa nhìn thấy hết rằng, đằng sau những quy định chung chung là câu chuyện khác của giám sát: cái cần giám sát chính là khoảng trống quyền lực mà lụât chung chung để lại.
Hơn nữa, lập pháp, với tư cách là cơ quan đại diện cho dân, sẽ phản biện lại các chính sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Đây là lúc lập pháp thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ với chức năng giám sát và đại diện. Một đạo luật sẽ được lập pháp thông qua, nếu lợi ích của đất nước và nhu cầu của sự phát triển biện hộ được cho việc điều chỉnh hành vi của người dân. Như vậy, một khi luật khung chung chung làm tổn hại những lợi ích đó, lập pháp phải thể hiện vai trò canh cổng đối với hành pháp trong một quy trình lập pháp liên thông.

Nguồn của pháp luật và vai trò của thẩm phán

Ở nước ta nguồn duy nhất của pháp luật là các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành. Chúng ta không thừa nhận bất kỳ một nguồn nào khác. Sự tuyệt đối hoá vai trò của các văn bản quy phạm pháp luật thành văn, đánh đồng “văn bản pháp luật” với “pháp luật” tiềm ẩn rất nhiều rủi ro. Nó dẫn đến cái nhìn hẹp hòi, cứng nhắc khi thực thi và áp dụng pháp luật. Quan niệm này dẫn đến thực trạng sau: hễ luật khung để lại khoảng trống là nhất thiết phải có văn bản dưới luật bù vào, rất máy móc, nhất thiết phải chờ cho được văn bản hướng dẫn mới thi hành được luật, mà không thấy còn có nhiều nguồn khác điều chỉnh hành vi con người như đạo đức, tập quán, án lệ…
Cách nhìn rộng hơn về pháp luật giúp các thẩm phán thoát khỏi những quy định lỗi thời, định hướng cho họ khi có những quy định “đá nhau” và cung cấp những căn cứ cần thiết cho việc xét xử khi có khoảng trống trong hệ thống pháp luật hiện hành. Do đó, pháp luật có thể sẽ được đưa vào cuộc sống nhanh hơn, trong nhiều trường hợp không cần phải chờ đợi các văn bản hướng dẫn nữa. Nhờ thẩm phán có quyền được giải thích luật nên cũng giống như trường hợp quan niệm về các nguồn của pháp luật nói trên, thực tiễn áp dụng pháp luật không phụ thuộc quá vào các quy định pháp luật thành văn, do đó nó giúp luật khung đi vào cuộc sống nhanh hơn.

Lời kết: Cách làm linh hoạt

Nói chung, quá trình phát triển tạo ra nhiều thách thức cho làm luật, không phải lúc nào cũng có thể ban hành trước các quy tắc chi tiết để giải quyết các vấn đề xã hội ngày càng phức tạp và luôn thay đổi. Các cơ quan lập pháp ở các nước phát triển ngày càng phải giao cho cơ quan hành pháp nhiều quyền định đoạt soạn thảo các quy tắc chi tiết. Các nước đang phát triển cũng đang đối mặt với nghịch lý tương tự. Làm sao để cân bằng giữa một bên là sự ổn định và bên kia là sự mềm dẻo, linh hoạt, thử nghiệm, cải cách?
Đối với luật khung, các nước làm theo một trong ba cách. Hai trong số đó nghiêng hẳn về một cực: hoặc siết chặt hoạt động làm luật, hoặc để bung ra. Còn theo cách thứ ba, trao một phần quyền lập pháp cụ thể không có nghĩa là giảm bớt quyền lập pháp hiến định, thậm chí trong một số trường hợp, nhờ nó mà có thể thực thi quyền lập pháp. Họ đặt vấn đề theo cách dễ giải quyết hơn: Làm sao để trao một phần giới hạn quyền lập pháp cho hành pháp mà không làm suy yếu nó đến mức không thể phục hồi được? Làm sao để cơ quan hành pháp được ủy quyền không sử dụng quyền đó vào tư lợi, mà vì lợi ích chung?
Có lẽ Việt Nam nên làm theo cách thứ ba. Không nên quá cứng nhắc chỉ ban hành luật khung hoặc nhất quyết lúc nào cũng phải cho ra những đạo luật chi tiết. Trong chừng mực có thể, luật cần quy định chi tiết, nếu luật chưa quy định được chi tiết thì cơ quan được luật uỷ quyền quy định phải quy định thật chi tiết, rõ ràng để tránh sự tuỳ tiện của các cơ quan công quyền và bảo đảm người dân dễ thực hiện, và như vậy, pháp luật mới thực sự đi vào cuộc sống, phát huy vai trò của pháp luật.

SOURCE: TẠP CHÍ NHÀ QUẢN LÝ SỐ 48, THÁNG 6 NĂM 2007

Advertisements

Gửi phản hồi

%d bloggers like this: