Bạn sinh ra là một nguyên bản. Đừng chết đi như một bản sao (Khuyết danh)

LÀM RÕ MỤC TIÊU SỞ HỮU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

NHÓM TÁC GIẢ: PGS .TS. PHẠM DUY NGHĨA, PGS. TS. ĐẶNG VĂN THANH, LS. TRẦN HỮU HUỲNH, LS. NGUYỄN TIẾN LẬP

Chỉ khi làm rõ được mục tiêu của sở hữu, chúng ta mới có thể xác định một cách đúng đắn và hợp lý cách bảo vệ nó.

Có ba vấn đề cốt yếu liên quan đến nhau và đều cần được lý giải cả về lý luận và thực tiễn một cách đồng bộ. Đó là: Trong nền kinh tế thị trường có cần thiết duy trì doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hay không, nếu có thì ở quy mô và lĩnh vực nào? Cách thức tổ chức, quản lý và điều hành DNNN ra sao? Ai sẽ là chủ sở hữu DNNN?

Trực tiếp kinh doanh, nhà nước cản trở thể chế thị trường

Trong nền kinh tế thị trường, chức năng kinh tế của Nhà nước không mất đi, tuy nhiên thay đổi về chất. Nhà nước (theo bản chất thông thường của nó) không còn “làm kinh doanh”, tức kiếm tiền để “nuôi ngân sách” nữa, mà chỉ còn định hướng, tác động và điều tiết nền kinh tế trên cơ sở chính sách, pháp luật và các công cụ quản lý vĩ mô nhất định. Nếu như vậy thì quy mô doanh nghiệp nhà nước phải bị thu hẹp lại, và tính chất, mục tiêu của nó phải thay đổi, tức không tham gia cạnh tranh trên thị trường mà chỉ thực hiện các nhiệm vụ mang tính xã hội và công ích.

Nguyên lý chung là như vậy, nhưng tình hình thực tiễn ở nước ta lại khác. Nhà nước, thông qua các doanh nghiệp của mình, vẫn trực tiếp kinh doanh một cách mạnh mẽ và duy trì các chức năng kinh tế khác.

Cho đến nay, vẫn tồn tại hai vướng mắc khá cơ bản. Thứ nhất, đó là mâu thuẫn giữa chủ trương giảm bớt doanh nghiệp nhà nước (DNNN thông qua cơ chế cổ phần hoá và tăng cường sức mạnh của DNNN thông qua chính sách “tập đoàn hoá”. Thứ hai, DNNN nói chung đang bị khoác lên vai quá nhiều vai trò và chức năng, bao gồm cả bảo đảm sức mạnh chính trị, duy trì ổn định xã hội, điều tiết kinh tế và “làm tiền” v.v…

Chính điều đó đã “đẻ” ra rất nhiều các hệ quả và hậu quả khó giải quyết, mà quan trọng nhất là các khó khăn, cản trở cho việc xây dựng và hoàn thiện các “thể chế kinh tế thị trường”.

Ai quản lý, ai chịu trách nhiệm?

Xét từ góc độ bảo vệ quyền sở hữu, thông thường chủ sở hữu sẽ quan tâm hai khía cạnh là: (i) ai sẽ có trách nhiệm quản lý tài sản và làm tăng giá trị của nó, và (ii) nếu tài sản bị thất thoát thì ai sẽ là người chịu trách nhiệm?

Điều 17 của Hiến pháp năm 1992 xác định DNNN thuộc sở hữu toàn dân. Tuy nhiên, ngay sau đó, điều 1 của Luật DNNN năm 2003 (đã hết hiệu lực – PV) lại thể hiện DNNN thuộc sở hữu Nhà nước. Cụ thể:

Thứ nhất, duy nhất Chính phủ là người chủ sở hữu trực tiếp đối với DNNN.

Thứ hai, các đối tượng còn lại và sau đây là “đại diện chủ sở hữu” DNNN, bao gồm: các bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh, bộ Tài chính, tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), hội đồng quản trị của các công ty nhà nước có hội đồng Quản trị và bản thân công ty nhà nước (đối với phần vốn góp của công ty này tại doanh nghiệp khác).

Đặt hai câu hỏi này vào mối quan hệ với DNNN hiện nay, mặc dù có sự phân định khá rõ ràng như trên, câu trả lời vẫn thật sự không đơn giản! Thực tế là, trên các diễn đàn của các kỳ họp Quốc hội cũng như qua dư luận, các đại biểu Quốc hội (là người đại diện cho chủ sở hữu toàn dân) đã và đang tiếp tục bức xúc và trăn trở với việc tìm một cơ chế “chịu và quy trách nhiệm” trong rất nhiều các trường hợp tài sản, tiền vốn từ ngân sách nhà nước góp vào các DNNN bị thất thoát hoặc kinh doanh thua lỗ. Dư luận xã hội đã từng nêu ra rằng “ông chủ thật sự” của tài sản nhà nước trong các doanh nghiệp chính là các chủ tịch Hội đồng quản trị và tổng giám đốc các DNNN, là những người có quyền lực “rất lớn” trong việc chiếm hữu và sử dụng các tài sản DNNN, tuy nhiên lại chỉ phải chịu trách nhiệm rất nhỏ (hoặc thậm chí không chịu chút trách nhiệm nào), trong trường hợp thất thoát và thua lỗ.

Phân lọai doanh nghiệp nhà nước theo tiêu chí mới

Trong bối cảnh vẫn tiếp tục có sự duy trì trạng thái DNNN như hiện nay, để xác định được một tư cách và vị thế chủ sở hữu cho rõ ràng, trước hết, cần có sự phân loại các DNNN theo các tiêu chí sau đây:

Nhóm DNNN làm nhiệm vụ “công ích” (cung cấp các tiện ích công cộng và xây dựng, quản lý các cơ sở hạ tầng thiết yếu của nền kinh tế): Nhóm này tồn tại lâu dài cùng với nền kinh tế, thuộc sở hữu hoàn toàn của Nhà nước và không có mục tiêu lợi nhuận cũng như không tham gia cạnh tranh trên thị trường (sau đây gọi là “Nhóm 1”).

Nhóm DNNN làm nhiệm vụ kinh doanh, có thể hoạt động trong mọi lĩnh vực của nền kinh tế, lấy mục tiêu lợi nhuận làm hàng đầu và do đó, cùng tham gia cạnh tranh bình đẳng trên thị trường (“Nhóm 2”).

Nhóm DNNN chiếm hữu và khai thác các đặc quyền phát sinh từ sở hữu của Nhà nước đối với các loại tài nguyên của quốc gia, bao gồm cả tài nguyên trong lòng đất và các “thương quyền” khác mà Nhà nước thấy cần nắm giữ và khai thác như thăm dò, khai thác và chế biến dầu khí, nhập khẩu xăng dầu hay viễn thông trước đây… (“Nhóm 3”).

Xác định sở hữu và quản lý theo nhóm

Về phương diện “sở hữu” và “quản lý”, trên cơ sở khái quát kinh nghiệm chung về sở hữu và quản lý DNNN của các nước như Đức, Thái Lan và Singapore, hướng xử lý nên như sau:

Đối với Nhóm 1: Sự tồn tại gắn liền với chức năng kinh tế – xã hội của Nhà nước, được phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Chẳng hạn chính quyền trung ương chịu trách nhiệm xây dựng và quản lý các sân bay, bến cảng lớn, hệ thống đường cao tốc, nhà máy lọc dầu… trong khi việc bảo đảm về cung cấp điện, nước, vệ sinh môi trường… thuộc nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Do vậy, các DNNN thuộc nhóm này cũng sẽ được phân tiếp theo chủ thể sở hữu và quản lý, tức thành hai loại: DNNN của chính phủ trung ương (trực thuộc các bộ ngành chức năng), và DNNN của chính quyền địa phương (bao gồm cả cấp tỉnh và quận, huyện).

Đối với Nhóm 2: Nhằm đạt mục tiêu bảo toàn vốn và tối đa hoá lợi nhuận, Nhà nước cần lựa chọn các lĩnh vực có tiềm năng nhất. Tuy nhiên, vì Nhà nước vốn đồng thời là chủ thể chính trị, do đó, nhằm tránh xu hướng độc quyền hoá, lạm quyền hay thậm chí nguy hiểm hơn là sự “liên minh giữa kinh tế và chính trị”, cần bảo đảm một số nguyên tắc như: chỉ tập trung đầu mối sở hữu và quản lý về chính quyền trung ương (vì nhiều đầu mối sẽ khó kiểm soát, dẫn đến các “lạm dụng”), Nhà nước không nên nắm đa số sở hữu trong các doanh nghiệp liên quan (vì lý do để tư nhân quản lý sẽ hiệu quả hơn). Đầu mối quản lý ở trung ương nên tiếp tục là một hay một số ít công ty đầu tư thuộc sở hữu 100% vốn của Nhà nước (bộ Tài chính) như mô hình SCIC hiện nay, tuy nhiên, trên cơ sở được nâng cấp và cải tổ.

Nói một cách khác, về mặt tổ chức, sẽ có hai loại DNNN thuộc nhóm này, đó là: một hay một số ít các DNNN (với sở hữu 100% vốn của Nhà nước), tạm gọi là các “công ty mẹ” với chức năng duy nhất là đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp khác và nhiều DNNN khác có vốn đầu tư của Nhà nước, tạm gọi là “doanh nghiệp có vốn nhà nước”. Vì là “công cụ kinh doanh”, các DNNN loại này không có ý nghĩa thiết yếu hay sống còn với sự tồn tại vĩnh viễn của nhà nước, do đó, số lượng, quy mô và cấu trúc có thể linh hoạt.

Đối với Nhóm 3: Các “đặc quyền” không thể duy trì lâu dài, thậm chí buộc phải giảm dần trong bối cảnh của nền kinh tế thị trường nói chung và bối cảnh thực hiện các cam kết quốc tế về hội nhập kinh tế nói riêng, mà sự tham gia bình đẳng của các thành phần kinh tế và chủ thể sở hữu khác nhau được khẳng định. Vì vậy, chỉ nên thành lập và duy trì khi thật sự cần thiết, với 100% vốn sở hữu của Nhà nước (trung ương hoặc địa phương) ở giai đoạn ban đầu, sau đó có thể giảm dần bằng cách bán một phần sở hữu ra công chúng theo thủ tục cổ phần hoá hay tư nhân hoá DNNN.

Cần một mô hình pháp lý điều chỉnh khác

Từ ngày 1.7.2010 Luật DNNN năm 2003 hết hiệu lực, không có đạo luật nào điều chỉnh DNNN nữa trừ một số văn bản ở cấp độ Nghị định hoặc thấp hơn điều chỉnh một số khía cạnh nhất định liên quan đến tổ chức và quản lý. Như vậy, một “lỗ hổng” lớn trong pháp luật liên quan đến bảo vệ và quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân trong lĩnh vực kinh tế sẽ xuất hiện. “Lỗ hổng” này rất cần được “bù lấp”, tuy nhiên, không phải bằng một Luật DNNN mới , mà một “mô hình” và “cơ chế” điều chỉnh pháp lý khác. “Mô hình” và “cơ chế” này sẽ cần được xây dựng trên nền tảng của triết lý tổng quát hơn, đó là sự kiểm soát của xã hội và nhân dân đối với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước (hay đúng hơn là của Chính phủ) vào các hoạt động kinh tế.

Sự tham gia của Nhà nước vào nền kinh tế sẽ luôn luôn có ý nghĩa quan trọng hơn so với các hoạt động thuần tuý mang tính “doanh nghiệp”, vốn được điều chỉnh bởi “luật tư” (tức luật thương mại, luật công ty và luật dân sự). Về mặt nguyên lý: Nếu một tổ chức thuộc 100% sở hữu của Nhà nước thì đó chính là “nhà nước” (thuộc sự điều chỉnh của “luật công”), còn nếu một tổ chức chỉ cần có 1% tham gia của tư nhân thì nó sẽ trở thành tổ chức dân sự và chịu sự điều chỉnh của “luật tư”, với mục đích bảo đảm sự công bằng và bình đẳng. Không nên đi lại “con đường cũ” với một luật chung về DNNN với hàng loạt các văn bản dưới luật sau đó vừa hướng dẫn, đồng thời vừa “sửa đổi” và “bổ sung” luật DNNN, mà ban hành các luật đơn lẻ với cách thức điều chỉnh riêng đối với các lĩnh vực khác nhau liên quan đến DNNN như nói ở trên.

Cần có một đạo luật về tư nhân hoá các DNNN để điều chỉnh các trường hợp bán toàn bộ DNNN hay bán từng phần sở hữu (cổ phần) thuộc sở hữu Nhà nước tại các doanh nghiệp. Các văn bản pháp luật hiện hành về “cổ phần hoá” DNNN không thể thay thế một đạo luật này vì nó thuộc một phm trù khác, đó là sắp xếp và cải cách DNNN trong giai đoạn chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường. Một khi quá trình cải cách này kết thúc, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, xét từ quan điểm bảo vệ sở hữu, đạo luật về tư nhân hoá nói trên vẫn rất cần thiết.

Theo đó, đối với các DNNN thuộc Nhóm 1: Quốc hội sẽ ban hành các luật điều chỉnh việc cung ứng các dịch vụ công khác nhau được thực hiện bởi các tổ chức thuộc cơ quan Chính quyền trung ương và địa phương. Ví dụ luật về điện lực sẽ bao gồm cả vấn đề tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức cung ứng điện lực.

Đối với Nhóm 2: Quốc hội cần ban hành các luật riêng điều chỉnh tổ chức, chức năng và hoạt động của các công ty đầu tư nhà nước (tức các công ty mẹ), tương tự như mô hình ở Singapore. Các “doanh nghiệp có vốn Nhà nước”, dù đa số hay thiểu số, sẽ lấy Luật Doanh nghiệp hiện hành, hay nói rộng hơn là hệ thống “luật tư” làm cơ sở điều chỉnh nhằm bảo đảm sự bình đẳng của các doanh nghiệp này với các doanh nghiệp tư nhân khác.

Đối với Nhóm 3: Trong nhóm này, có hai phạm trù đan xen, đó là bảo vệ quyền sở hữu (toàn dân) đối với các nguồn tài nguyên quốc gia và việc thúc đẩy, tạo điều kiện để khai thác và kinh doanh một cách hiệu quả và có lợi nhất. Xin đề xuất một cơ chế “kép”: Quốc hội ban hành các luật liên quan đến bảo vệ và khai thác các nguồn tài nguyên cụ thể, trong đó, tuỳ từng loại tài nguyên khác nhau mà có quy định cho các đối tượng chủ đầu tư khác nhau được quyền kinh doanh, khai thác (100% vốn nhà nước, liên doanh hoặc 100% vốn tư nhân).

SOURCE: BÁO CÁO “HOÀN THIỆN THỂ CHẾ KINH TẾ THỊ TRƯỜNG THEO YÊU CẦU CỦA NGHỊ QUYẾT SỐ 48/NQ-TW” – (Báo cáo này được thực hiện với sự tài trợ của UNDP Việt Nam).

Trích dẫn từ: http://sgtt.vn/Ban-doc/130448/Bai-5-Lam-ro-muc-tieu-so-huu-doanh-nghiep-nha-nuoc.html

Advertisements

One Response

  1. Tôi có 1 ván dè thác mác: Mô hình cau công ty TNHH Nhà nuoc 1 thành viên la gi? Vì theo tôi hieu tnhh thì phai thuoc so huu ca nhân rõ ràng

Gửi phản hồi

Học luật để biết luật, hiểu luật, vận dụng luật và hoàn thiện luật
%d bloggers like this: