Bạn sinh ra là một nguyên bản. Đừng chết đi như một bản sao (Khuyết danh)

CƠ CẤU ĐẠI BIỂU VÀ VẤN ĐỀ THỰC HIỆN CÁC CHỨC NĂNG CỦA QUỐC HỘI

THS. CAO VIỆT THĂNG – Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam & PHẠM TUẤN ANH – Giảng viên, Học viện Kỹ thuật quân sự

Trong cơ chế quyền lực nhà nước, cơ quan lập pháp đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc ban hành các văn bản quy phạm về tổ chức quyền lực nhà nước, đồng thời bảo đảm quyền và tự do của công dân. Bên cạnh đó, cơ quan này còn có vai trò quan trọng trong việc giám sát đối với các quyền tư pháp và hành pháp.

Từ việc nhận thức cơ quan lập pháp là một chủ thể hết sức quan trọng, có tầm ảnh hưởng rất lớn đến tổ chức quyền lực nhà nước. Cho đến nay, đã có nhiều học thuyết pháp lý tiến bộ trong lịch sử và các Nhà nước pháp quyền đều mong muốn rằng, quyền lực nhân dân được bảo đảm một cách tốt nhất và công bằng nhất giữa các bộ phận dân chúng trên cùng một lãnh thổ quốc gia. Vì vậy, các lý thuyết và thực tiễn xây dựng nên cơ quan lập pháp cũng đã được nghiên cứu và tìm hiểu khá công phu. Chẳng hạn, ở một số nước, khi nói về đối trọng quyền lực nhà nước giữa ba nhánh quyền lực, họ cho rằng với tư cách là một chủ thể độc lập có quyền lập hiến và lập pháp, rõ ràng, Nghị viện đã có được những ưu thế của mình. Việc không xây dựng các cơ chế đối trọng ngay trong cơ quan lập pháp cũng tạo ra nguy cơ lạm quyền từ chính cơ quan này. Cụ thể, trong các chính thể nhà nước liên bang khi xây dựng một cơ quan lập pháp, thông thường họ xây dựng theo mô hình lưỡng viện. Mô hình này đảm bảo sự công bằng về tỷ lệ đại biểu trên số lượng cử tri, đồng thời dung hoà sự bình đẳng của mỗi bang với tư cách là một chủ thể của một địa giới hành chính độc lập. Tuy nhiên, ẩn chứa bên trong nó chính là sự kiềm chế, đối trọng quyền lực của chính cơ quan lập pháp để tránh sự áp đảo của những nơi có số lượng cử tri cao, đại biểu lớn. Nếu chỉ dựa trên tiêu chí là tỷ lệ dân số, các địa phương đông dân có thể liên kết với nhau để thông qua những đạo luật có lợi cho mình và gây bất lợi cho các địa phương có dân số ít[1]. Ví dụ tại Mỹ, tiểu bang có số dân đông nhất là California được bầu tới 53 đại biểu, chiếm trên 12% trên tổng số 435 ghế của Hạ viện. Nếu không xây dựng cơ chế kiềm chế, đối trọng, rõ ràng các đại biểu của bang California chỉ cần thực hiện những liên kết với một số bang khác có số lượng đại biểu đông đạt đến một tỷ lệ nhất định sẽ có thể áp đảo để phủ quyết, biểu quyết các đạo luật có lợi cho bang của mình và các bang tham gia liên kết, đồng thời gây bất lợi cho phần còn lại.

Về thành phần đại biểu để ứng cử vào cơ quan lập pháp, không phải ngẫu nhiên mà nhiều quốc gia không cho phép những công chức, viên chức đang kiêm nhiệm tại cơ quan nhà nước được phép tham gia ứng cử hoặc được kiêm nhiệm trong Nghị viện. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Không một Thượng hoặc Hạ nghị sĩ nào được phép kiêm nhiệm thêm bất cứ công việc nhà nước khác, hay một điều gì tương tự khiến thù lao có thể tăng lên trong lúc đương nhiệm. Cũng như, không có một viên chức nhà nước đương nhiệm nào khác có thể ứng cử nghị sĩ Quốc hội khi còn đang công tác”[2]. Hay tại Pháp: “Chức vụ Bộ trưởng không được kiêm nhiệm với chức vụ dân biểu, hay chức vụ đại diện nghề nghiệp trên lĩnh vực quốc gia, hay các chức vụ công và hoạt động nghề nghiệp”[3].

Vấn đề kiêm nhiệm tại cơ quan lập pháp này đã được nhiều học giả trước đó đề cập và chỉ ra rằng, việc không nên để các thành viên thuộc các cơ quan nhà nước tham gia vào cơ quan lập pháp cũng là lý do để nền lập pháp được dân chủ và độc lập. Trong tư tưởng lập pháp cổ đại, ngay từ thời La Mã đã ghi nhận, các vị trong hàng thập đại pháp quan La Mã không được phép thông qua đạo luật nào quy định quyền hạn của họ. Họ nói với dân chúng rằng: “Những điều chúng tôi đề nghị chỉ biến thành luật chừng nào dân chúng đồng ý. Hỡi công dân La Mã, các bạn hãy làm ra luật để bảo đảm hạnh phúc của mình”[4].

Về vấn đề sử dụng những người vừa tham gia trong hành pháp, vừa tham gia vào lập pháp, có học giả đã chỉ ra rằng đó là sự mất tự do: “Khi quyền hành pháp ủy thác cho một số người trong cơ quan lập pháp, và như thế sẽ không còn là tự do nữa; vì hai quyền hành pháp và lập pháp nhập làm một, mấy con người ấy có thể nhúng tay vào cả quyền này và quyền kia”[5]. Tiếp theo học giả này cũng cho rằng: “Nếu nhà vua tham gia việc lập pháp với chức năng quy định luật sẽ không còn là tự do nữa”[6].

Còn theo Rousseau:“Người chấp pháp không nên có quyền lập pháp và dân chúng dầu muốn cũng không thể trao quyền lập pháp cho người chấp pháp”[7].

Và đối với Montessquieu: “Quyền hành pháp chỉ tham gia việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị”[8].

Liệu phải chăng ở đây, các nhà tư tưởng đã không có lý khi không trao quyền lập pháp cho hành pháp hoặc tư pháp hay các nhân viên của hành pháp, tư pháp? Có thể thấy rằng, trong hệ thống quyền lực của nhân dân – chủ thể của quyền lực nhà nước, chúng ta thấy có 3 bộ phận quyền lực chủ yếu, đó là quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở đây, quyền hành pháp đã được nhân dân trao cho Chính phủ và hệ thống cơ quan hành pháp, bộ phận hành chính tư pháp. Quyền tư pháp đã được trao cho toà án và hệ thống tư pháp. Do đó, trong các bộ phận quyền lực nhà nước, người dân chỉ còn trực tiếp thực hiện duy nhất là quyền lập pháp. Việc nhân dân đòi hỏi phải có được chủ quyền tuyệt đối hoặc chí ít là áp đảo đối với quyền lực này là yêu cầu hoàn toàn hợp lý và chính đáng. Từ đó cũng thấy rằng, khó có bất cứ lý do chính đáng nào để cho hành pháp hoặc tư pháp lại có ưu thế hơn dân chúng trong cơ quan lập pháp, vì nó sẽ làm mất chủ quyền nhân dân đối với quyền lực nhà nước.

Một vấn đề lý thuyết nữa khi xem xét về tư cách chủ thể quyền lực, một cá nhân đã tham gia vào cơ quan hành pháp, tư pháp nghĩa là họ chấp nhận mình với tư cách là công bộc của nhân dân. Xuất phát từ vị trí này, chắc cá nhân đó sẽ khó đủ điều kiện chủ thể để làm đại diện cho nhân dân trong cơ quan lập pháp được nữa. Nhiều quốc gia cho rằng, những người công bộc của nhân dân – công chức, viên chức nhà nước không đủ điều kiện để tham gia vào cơ quan lập pháp vì họ đang là công bộc chứ không phải là chủ thể đầy đủ để đại diện cho quyền lực nhân dân. Do đó, khi người chủ – nhân dân không cho phép (bằng quy định pháp lý) hoặc từ lý thuyết thông thường về địa vị xã hội thì chắc chắn họ không đủ tư cách tham gia vào cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, cũng sẽ có những thắc mắc về thành phần các đại biểu được bổ nhiệm giữ chức vụ Thủ tướng và các Bộ trưởng trong các nội các. Ở một số quốc gia, chức danh này chỉ có được sau khi Nghị viện khoá mới đã bầu xong nhân sự và các đại biểu trong Nghị viện bầu ra chức danh đó chứ trước đó người đó chưa được bổ nhiệm vào hành pháp hoặc tư pháp. Do vậy, có thể hiểu rằng, quyền lực nhân dân yêu cầu cá nhân đó chuyển sang lãnh đạo hành pháp, tư pháp chứ không phải từ hành pháp, tư pháp được chuyển vào lập pháp. Chính vì vậy, trong các trường hợp này pháp luật các nước coi các chức danh đó là chức danh dân sự chứ không phải là công chức, viên chức để tránh việc nhầm lẫn về thành phần của hành pháp, tư pháp trong lập pháp. Cho dù các chức danh đó vẫn phải chịu trách nhiệm chính trị về công việc mà mình thực hiện. Vì họ cho rằng, bộ máy của hệ thống vẫn hoạt động một cách bình thường nếu chưa có Thủ tướng, các Bộ trưởng, chỉ có điều khi thay thế các vị trí đứng đầu thì định hướng và khả năng hoạt động có khác nhau do năng lực và cách thức điều hành của người đứng đầu đó mà thôi. Ví dụ quy định: “Thủ tướng và các Bộ trưởng có tính cách dân sự. Nội các trong quyền hành pháp, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội”[9].

Từ một số góc độ lý thuyết như vậy, có thể thấy phạm vi quyền lập pháp là thuộc về chủ quyền nhân dân, chính vì vậy, chỉ có những chủ thể không bị hạn chế quyền năng mới có đủ tư cách để tham gia thực hiện quyền này. Những công chức, viên chức nhà nước muốn có được thẩm quyền này buộc phải thay đổi thân phận công bộc của mình bằng cách từ bỏ vai trò công chức để được tham gia ứng cử vào cơ quan lập pháp – đại diện cho nhân dân hay phải được sự chấp thuận, uỷ quyền bằng các quy định pháp lý của những người chủ đích thực. Tuy nhiên, trong trường hợp có được sự ủy quyền của nhân dân cũng chỉ nên hạn chế đối tượng này ở một số trường hợp nhất định và một số lượng nhất định, nếu không chủ quyền của những người chủ vô hình trung lại tập trung hết vào tay những công bộc của mình. Điều này sẽ dẫn đến những hậu quả khôn lường về việc thay đổi lợi ích và thân phận giữa người chủ công bộc.

Yêu cầu về thời hạn cư trú đối với những đại biểu tham gia ứng cử vào cơ quan lập pháp, nếu một người được một địa phương nào đó bầu vào vị trí đại biểu ngoài yếu tố danh chính là phải có tư cách thành viên của địa phương (đáp ứng yêu cầu về thời gian) – đủ để kiểm chứng tư cách thành viên. Yêu cầu này nhằm đánh giá mức độ hòa nhập và sự hiểu biết đối với ứng viên và để xem xét mức độ ủng hộ của dân chúng. Nếu xét về tính khô cứng của luật nói chung, thì ít ra đây là những mức độ quy định về thời hạn tối thiểu để một cá nhân nào đó muốn đại diện cho dân cư nơi mình sinh sống, phải hiểu biết được những điều kiện thực tiễn, nhu cầu của địa phương mà mình đang sinh sống để đảm bảo lợi ích của những người đã cử mình tham gia đại diện cho họ trong cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, nếu nói về mặt xã hội còn có một ý nghĩa khá sâu sắc, đó là vấn đề tình cảm cá nhân. Khi cá nhân đã hòa đồng vào xã hội với một thời gian khá dài như vậy, thì trong tình cảm của cá nhân họ sẽ biết phải làm những điều gì là tốt đẹp nhất cho địa phương đó, nhân dân ở đó, đồng thời nó là sự đánh giá lòng trung thành của ứng viên đối với nơi họ được tín nhiệm.

Như đã trình bày ở trên, từ những nguyên lý về tổ chức quyền lực theo mô hình phân quyền đã được phân tích, rõ ràng, trong cơ chế quyền lực nhà nước, cơ quan lập pháp luôn ở vị thế kiềm chế, đối trọng với hành pháp, tư pháp và biết cách tạo ra những lợi thế nhất định cho mình nhằm bảo đảm một cách vững chắc chủ quyền quyền lực của nhân dân. Tuy nhiên, khi xem xét trường hợp Quốc hội nước ta, lại có những đặc thù nhất định. Những đặc thù này đã làm cho quyền lực của cơ quan lập pháp nước ta chưa thực sự mạnh được như mong muốn.

Nếu chỉ xem xét đơn thuần từ góc độ quy phạm, rõ ràng Quốc hội nước ta hoàn toàn chiếm ưu thế so với Chính phủ và Toà án. Tuy nhiên, trong suốt thời gian qua, thực sự vai trò của Quốc hội chưa được đánh giá cao và nhiều lúc còn bị lấn át bởi chính những cơ quan quyền lực được coi là yếu thế hơn. Điều này đặt ra câu hỏi là liệu có phải Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước ta hay không? Và nếu đúng thì lý giải nó như thế nào cho thoả đáng trước sự yếu thế của Quốc hội hiện nay.

Trong mô hình của các cơ quan lập pháp trên thế giới, rõ ràng chúng ta không theo những tư tưởng phân quyền mạnh mẽ của các Nhà nước pháp quyền tư sản. Quốc hội nước ta với đặc thù là: Cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam[10]. Và từ đây quyền lực mới được chuyển tiếp đến các nhánh quyền lực còn lại. Quy định này cũng đã làm cho quyền lực nhân dân bị chuyển tiếp qua những bước trung gian, làm hạn chế hiệu quả hoạt động của cơ quan này.

Đối với vấn đề nhân sự, từ góc độ lý thuyết, chúng ta chưa làm sáng tỏ một số nguyên lý về chủ quyền quyền lực nhân dân như đã trình bày ở trên. Do đó, khi hiệp thương lựa chọn các đại biểu để ứng cử vào thành phần của Quốc hội chúng ta đã lựa chọn rất nhiều công chức, viên chức nhà nước để làm đại biểu Quốc hội, thành phần này sau khi được bầu vào Quốc hội sẽ đóng vai trò là các đại biểu kiêm nhiệm. Cụ thể, theo đại biểu Quốc hội Lê Như Tiến: “Quốc hội ở ta hiện giờ thì tỷ lệ chuyên trách chưa đến 30%, chúng tôi kiến nghị nhiệm kỳ tới tăng lên ít nhất 35 – 40% thì mới đảm đương được khối lượng công việc đang ngày càng nhiều từ các ủy ban”[11]. Ở đây có những lý do lo ngại rằng, nếu để quá nhiều đại biểu Quốc hội không phải là công chức, viên chức nhà nước sẽ làm mất vai trò lãnh đạo của Đảng đối với đất nước. Tuy nhiên, vấn đề ở đây chính là Đảng sẽ không làm mất vai trò lãnh đạo của mình nếu giới thiệu ứng cử vào đại biểu Quốc hội với tỷ lệ đảng viên cao nhưng vẫn không phải là công chức, viên chức nhà nước để tham gia ứng cử.

Một vấn đề nữa khi bàn về tập trung quyền lực ở Quốc hội, không nhất thiết đòi hỏi quá nhiều vị trí trong bộ máy nhà nước phải là đại biểu Quốc hội và được Quốc hội bầu. Ở đây chỉ nên quy định rằng chỉ những vị trí: Chủ tịch nước, những người đứng đầu Chính phủ, tòa án, viện kiểm sát, mới bắt buộc phải là đại biểu Quốc hội và được Quốc hội bầu. Còn các vị trí khác không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội. Chẳng hạn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì phải là đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và do đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bầu là đủ, không nhất thiết là đại biểu Quốc hội và thậm chí không được là đại biểu Quốc hội (nội dung này tác giả sẽ trình bày cụ thể ở phía sau).

Trong quá trình hiệp thương để lựa chọn đại biểu bầu vào Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc nên tìm những đối tượng thuộc thành viên Mặt trận, nhưng không thuộc đối tượng là công chức, viên chức nhà nước. Tiếp đến, đối tượng lựa chọn là thành phần từ các đại biểu của Hội đồng nhân dân các cấp. Khi hoạt động, chức năng hoạt động của các đại biểu này cộng với năng lực của họ sẽ là cơ sở để lựa chọn, giới thiệu ứng cử vào đại biểu Quốc hội.

Về lựa chọn đại biểu là công chức, viên chức. Như đã trình bày trên, nên coi công chức, viên chức nhà nước là một nghề và đại biểu Quốc hội cũng là một nghề – nghề chính khách. Do đó, khi các công chức, viên chức nhà nước muốn thay đổi nghề nghiệp của mình, trước hết phải từ bỏ vị trí mà mình đang nắm giữ trong bộ máy nhà nước để tham gia ứng cử vào một nghề khác mới là hợp lý. Bởi trong xã hội phát triển, ngày càng đòi hỏi sự chuyên nghiệp trong bất cứ hoạt động nào của xã hội, nhất là nghề đại diện cho quyền lực nhân dân càng cần những người chuyên nghiệp và tâm huyết. Nên khó có lý do chính đáng nào để quyền lực nhân dân được trao cho những đại biểu thiếu chuyên nghiệp và thiếu tâm huyết.

Một điều cần đề cập nữa ở đây là, việc cho phép quá nhiều nhân sự kiêm nhiệm của hành pháp, tư pháp tham gia vào lập pháp đã đẩy Quốc hội nước ta vào tình trạng mất ưu thế ngay trong quá trình lập pháp. Điều này được thể hiện ở một số điểm như sau:

– Sự áp đảo về thành phần nhân sự trong cơ quan lập pháp của hành pháp, tư pháp. Trái ngược với các quy định trong pháp luật bầu cử vào Nghị viện của các nước. Ở nước ta, khi tham gia ứng cử hoặc được đề cử, đối tượng công bộc của nhân dân rõ ràng là được luật cho phép[12] và được ưu tiên giới thiệu hơn những chủ thể quyền lực thực thụ – nhân dân. Bởi những đối tượng này là những người có được những lợi thế nhất định trong quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội[13], như những tiêu chí để đánh giá: về trung thành với tổ quốc, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật… Và thực tiễn là, đa số các đối tượng được giới thiệu và ứng cử đều đang kiêm nhiệm và áp đảo về số lượng đại biểu trong các nhiệm kỳ Quốc hội nước ta từ trước đến nay.

– Với cơ chế nhiệm kỳ, đồng thời với những quy định của pháp luật đối với công chức do lập pháp thông qua đã vô hình trung đẩy những thành viên kiêm nhiệm của hành pháp, tư pháp trong Quốc hội thành những người đại diện cho các cơ quan này; Ví dụ: quy định, cán bộ, công chức phải có nghĩa vụ:“Chấp hành quyết định của cấp trên”[14]. Và với lợi thế về thành phần đại biểu như vậy trong lập pháp, dễ dẫn đến những hiểu lầm rằng, Quốc hội là cơ quan lập pháp của hành pháp hoặc tư pháp chứ không phải cơ quan lập pháp của nhân dân. Từ cơ chế giới thiệu, ứng cử, đề cử đại biểu Quốc hội nước ta đã tạo điều kiện cho tỷ lệ công bộc được tham gia vào lập pháp quá cao. Nó dẫn đến một hiện trạng là các công bộc này chưa thể quan tâm được một cách đúng mức tới chủ quyền quyền lực của nhân dân trong hoạt động lập pháp.

Về chức năng lập pháp của Quốc hội nước ta, với ưu thế của mình, hành pháp và tư pháp đã ràng buộc ưu thế lập pháp của Quốc hội ngay chính tại Quốc hội. Cho dù Quốc hội có được lợi thế là ban hành pháp luật nhưng lợi thế này đã nhanh chóng bị tước bỏ. Bởi:

Thứ nhất, về thủ tục thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lợi ích của hành pháp, tư pháp. Với số thành phần đại biểu chiếm ưu thế trong cơ quan lập pháp như trên, chính lập pháp cũng khó có thể là chính mình khi ban hành các văn bản này.

Thứ hai, với trình tự ban hành pháp luật hiện nay ở nước ta, Quốc hội đã tự mình hạn chế phần nào chức năng lập pháp của mình bằng việc biểu quyết, thông qua những đạo luật do chính các thành viên của hành pháp trình lên mà khó có thể có những sửa đổi sâu sắc về bản chất, có chăng chỉ một vài điều khoản có những nội dung mà dư luận xã hội lên tiếng gay gắt. Mặt khác, các đạo luật này vốn đã được nghiên cứu một cách công phu để thể chế hóa lợi ích của các cơ quan soạn thảo vào trong đó. Và khi các đạo luật được lập pháp thông qua, đa số muốn có hiệu lực thi hành trên thực tế đều phải có những nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành từ phía hành pháp hoặc tư pháp.

Thứ ba, về thực tiễn có thể thấy ngay ưu thế của hành pháp và tư pháp trong cơ quan lập pháp. Đó là, những đạo luật về chức năng, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp và hành pháp là khá đầy đủ và chi tiết. Tuy nhiên, những đạo luật để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân chưa được quan tâm thỏa đáng. Cụ thể, trong những năm vừa qua một số dự luật liên quan đến tự do của cá nhân, công dân, tổ chức dân sự đã được đệ trình nhiều lần và có nhiều dự thảo khác nhau mà chưa được thông qua, như: Luật về Hội, Luật Tiếp cận thông tin…

Trong mối tương quan về thành phần nhân sự và chức năng lập pháp của Quốc hội, sẽ là thiếu sót lớn nếu chưa đề cập đến vai trò lập hiến của Quốc hội. Việc phân chia, giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước và bảo đảm quyền con người, quyền công dân là một vấn đề hết sức quan trọng trong Hiến pháp. Thẩm quyền này lại được thực hiện bởi Quốc hội, với thành phần đại biểu Quốc hội đa số làm kiêm nhiệm trong các cơ quan nhà nước, sẽ là những thách thức không nhỏ đến chủ quyền nhân dân ngay trong chính Hiến pháp do các đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm này thông qua.

Từ một số phương diện tiếp cận đối với Quốc hội nước ta như trên, có thể thấy rằng muốn xây dựng được một Quốc hội của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, theo tinh thần Nhà nước pháp quyền, cần phải thực hiện những cải cách nhất định để nâng cao vai trò của Quốc hội nước ta.

– Về vấn đề chủ quyền quyền lực nhân dân. Tuy chưa thể yêu cầu chuyển một bước đột ngột với 100% đại biểu phải là chuyên trách, nhưng cũng nên giới hạn lại số lượng đại biểu thuộc cơ quan hành pháp và tư pháp với một tỷ lệ không để áp đảo đối với những đại biểu dân sự trong Quốc hội. Bước đầu có thể cho phép tối đa 49% là những đại biểu thuộc hành pháp và tư pháp được tham gia làm đại biểu Quốc hội. Với số lượng đó, chí ít cũng thể hiện rằng, những luật do Quốc hội ban hành là luật của nhân dân chứ không phải luật của Chính phủ hoặc toà án. Nếu như với tỷ lệ đại biểu chuyên trách như hiện nay: “tỷ lệ chuyên trách chưa đến 30%”[15], rõ ràng đây là những thách thức đối với chủ quyền quyền lực của nhân dân trong Quốc hội nước ta.

– Về vấn đề nơi cư trú của các ứng viên đại biểu Quốc hội. Không nên để cho các ứng viên đại biểu thuộc nơi cư trú này được mượn địa phương khác làm nơi ứng cử. Hoặc nếu có cũng chỉ nên giới hạn một tỷ lệ tối đa là không quá 30%. Vì trước hết, là đại biểu, cá nhân đó phải đại diện cho chính địa phương mà mình tham gia ứng cử, phải có tình cảm, lợi ích và hiểu được mong muốn, nguyện vọng của địa phương đó để đại diện cho họ. Sau đó họ mới có thể đại diện chung cho đồng bào cả nước, chứ không thể nói rằng đại biểu của tỉnh A, tỉnh B đại diện cho đồng bào cả nước mà không đem lại lợi ích gì cho chính những cử tri tại đơn vị đã bầu ra họ. Khi đại biểu đó có tình cảm với địa phương thì họ mong muốn làm những điều gì tốt đẹp nhất cho địa phương mình, có lợi ích hơn cho quê hương, họ hàng và danh tiếng của cá nhân họ. Muốn làm được điều đó họ phải hiểu được văn hoá, truyền thống, phong tục tập quán và quan trọng hơn họ phải cảm nhận được nhu cầu của địa phương mà mình sẽ đại diện. Chính vì vậy, cách tốt nhất để được ứng cử tại địa phương đó thì người đó phải có một thời hạn cư trú ở đó. Theo tác giả, tối thiểu phải là 5 năm để hoà đồng đối với những người được đại diện. Tuy nhiên, như nói ở trên, cũng khó có thể chuyển đổi một cách ngay tức khắc từ cơ chế kiêm nhiệm của đại biểu Quốc hội hiện nay ở nước ta, do đó nên sửa đổi, bổ sung khoản 2, Điều 8 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội hiện hành như sau:

“ a. Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được phân bổ số đại biểu thích đáng. Nhưng ít nhất phải có 70% số lượng đại biểu hiện đang cư trú và làm việc tại địa phương;

b. Số đại biểu được tính theo số dân và đặc điểm của mỗi địa phương;

c. Thủ đô Hà Nội được phân bổ số đại biểu thích đáng. Nhưng số lượng đại biểu không cư trú tại Hà Nội hoặc cư trú tại Hà Nội nhưng thời hạn cư trú chưa đến 5 năm chỉ được tối đa dưới 50%”.

Tránh việc quy định như hiện nay: Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có ít nhất 3 đại biểu cư trú và làm việc tại địa phương[16]. Hay quy định chung chung là: Thủ đô Hà Nội được phân bổ số đại biểu thích đáng[17]. Yêu cầu này nhằm mục đích, quyền lực nhân dân được thực hiện bởi chính các đại biểu đại diện cho địa phương mình và được các cử tri của mình bầu ra. Đối với thủ đô Hà Nội, ngoài thành phần không thể thiếu được bởi tính đặc thù của 1 đơn vị hành chính, nhưng đồng thời là trung tâm chính trị, hành chính của cả nước, thì việc quy định số lượng đại biểu không phải là người bản địa được phép ở tỷ lệ cao hơn, vì các đại biểu đều có nghĩa vụ xây dựng một thủ đô của mình tương xứng với vị trí chính trị và uy thế của nó.

– Đối với quá trình hiệp thương thành phần đại biểu, không nên xác định các tiêu chí về chỉ tiêu như hiện nay. Chẳng hạn, việc đặt chỉ tiêu về thành phần đại biểu Quốc hội đạt tỷ lệ bao nhiêu % giới tính này, độ tuổi này… vào Quốc hội mới được dân chủ, mà không thấy được nhân dân cần những ai đại diện tốt nhất cho họ chứ không phải vào thành phần giới tính, độ tuổi… của đại biểu.

– Về vấn đề đại biểu kiêm nhiệm của hành pháp và tư pháp trong Quốc hội. Nên giảm tối đa số lượng đại biểu kiêm nhiệm trong cơ quan lập pháp. Một mặt, bảo đảm chủ quyền quyền lực của nhân dân trong Quốc hội. Mặt khác, xét về thực tiễn như hiện nay, có thể thấy rằng, với thời gian làm việc và nhiệm kỳ của các đại biểu Quốc hội nước ta, sẽ có những sự đối lập về lợi ích của chính những đại biểu này.

Chẳng hạn, về thời gian thực hiện công việc, mỗi năm các đại biểu không chuyên trách chỉ mất khoảng 3 tháng để thực hiện công việc làm đại biểu của mình, 9 tháng còn lại thực hiện công việc nơi mình đang công tác, có thể tại cơ quan hành pháp hoặc tư pháp. Do đó, về lợi ích của cơ quan công tác và lợi ích của đại biểu Quốc hội nhiều khi phải cân nhắc. Tiếp theo, về kỷ luật công vụ của cơ quan công tác và tình cảm cá nhân. Khi công tác với tư cách là thành viên, nhiều vấn đề của cơ quan, Bộ, ngành cá nhân đó có thể biết và có thể đưa ý kiến lên Quốc hội, nhưng nhiều khi phải xem xét, cân nhắc ý kiến đó có đụng chạm đến lợi ích của mình, cơ quan mình, cấp trên, đồng nghiệp hay không. Nếu có, liệu có hợp lý khi đưa nó ra Quốc hội hay không. Do đó, các đại biểu này liệu có thể công minh mà đại diện cho nhân dân trong cơ quan lập pháp được không?

Mặt khác, nhiệm kỳ của đại biểu Quốc hội nước ta hiện nay là 5 năm[18]. Do đó, nhiều đại biểu kiêm nhiệm sau khi hết khóa vẫn còn đang trong độ tuổi công tác, hoặc ngay trong khóa vẫn đang công tác. Nếu thực hiện sự công tâm của một dân biểu làm thiệt hại đến cơ quan, bộ, ngành mình đang công tác thì sau khi hết nhiệm kỳ hoặc ngay tức khắc vị trí công tác của họ cũng khó có thể được bảo đảm. Chính vì vậy, đây là những tổn thất đến chủ quyền quyền lực của nhân dân trong Quốc hội. Cho nên, việc hạn chế và tiến tới xóa bỏ số lượng đại biểu kiêm nhiệm là những yêu cầu quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta. Điều này đòi hỏi xem xét để tiến tới việc xây dựng những chế định pháp lý mở đường cho việc thừa nhận nghề làm chính trị của các đại biểu chuyên trách hiện tại và trong tương lai.

– Về nguyên tắc tập trung dân chủ trong Quốc hội nước ta. Đây là một vấn đề trọng yếu trong tổ chức, thực hiện quyền lực ở nước ta hiện nay, vấn đề đang được rất nhiều nhà lý luận và thực tiễn quan tâm, nghiên cứu. Bởi trong lý luận và thực tiễn, các nguyên lý của Nhà nước pháp quyền có những đòi hỏi không tương đồng với tập trung dân chủ. Cụ thể, xu hướng chung của các Nhà nước pháp quyền phát triển trên những nguyên lý phân quyền chứ không phải là tập trung quyền lực. Do đó, trong bối cảnh hiện tại khi chúng ta thừa nhận những cơ chế pháp lý về các nguyên lý pháp quyền đã thấy được những chuyển biến tích cực trong nhận thức về tập trung dân chủ trong Quốc hội một cách linh hoạt và tích cực hơn chứ không khô cứng như trước đây.

Chẳng hạn, đối với các cơ quan trung ương trước đây nhất thiết các Bộ trưởng phải là đại biểu Quốc hội và được Quốc hội phê chuẩn, trong những năm gần đây đã có sự thay đổi khá lớn. Cụ thể: hiện nay trong số 22 Bộ thì chỉ có 11 Bộ trưởng là đại biểu Quốc hội[19].

Hay trong cơ cấu thành phần đại biểu Quốc hội là các Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong Quốc hội. Theo tư duy trước đây, quyền lực nên được tập trung và xuất phát từ chính Quốc hội. Vì vậy, những đại biểu Quốc hội càng xứng đáng được bầu vào vị trí lãnh đạo cao nhất của các tỉnh để thể hiện tinh thần tập trung. Nhưng hiện nay, chúng ta đã có những sự cải cách về nhận thức không nhất thiết các thành phần này phải là đại biểu Quốc hội. Mặt khác, nếu dựa trên các nguyên lý pháp quyền thì các đối tượng này cũng không nên là đại biểu Quốc hội. Vì:

Thứ nhất, với chủ trương nhất thể hóa hai chức danh lãnh đạo hiện nay ở nước ta, các vị trí này sẽ kiêm thêm chức Bí thư tỉnh ủy. Do đó, thời gian vật chất để thực hiện chức trách của một đại biểu Quốc hội là bất khả thi;

Thứ hai, đây là hai chức danh có thẩm quyền rất lớn ở địa phương và rất cần được giám sát từ phía các đại biểu dân cử có thẩm quyền cao hơn. Cho nên, nếu họ có thêm thẩm quyền là đại biểu cho nhân dân địa phương, sẽ khó có cơ chế nào kiểm tra, giám sát được những vị trí siêu quyền lực của địa phương này. Mặt khác, việc bầu các đại biểu này vào Quốc hội sẽ làm vô hiệu hóa chức năng giám sát của các đại biểu dân cử ở địa phương đó. Chức năng kiểm tra, giám sát của các đại biểu Quốc hội cũng đòi hỏi yêu cầu về độc lập của các đại biểu đối với các cơ quan quyền lực ở địa phương. Do đó, nên hạn chế thành phần đại biểu kiêm nhiệm tại địa phương đó nhằm thực hiện tốt chức năng kiểm tra, giám sát của các đại biểu Quốc hội[20] nói riêng và của Quốc hội[21] nói chung.


[1] Điều 24 Hiến pháp 1958 Cộng hoà Pháp; khoản 2, 3 Hiến pháp Hoa Kỳ quy định về thể chế lưỡng viện của Pháp và Mỹ thực hiện chức năng này.

[2] Khoản 6, điểm 2, Hiến pháp Hoa Kỳ.

[3] Điều 23 Hiến pháp 1958 Cộng hoà Pháp.

[4] Jean – Jacquens Rousseau, Bàn về khế ước xã hội, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1992, tr.73, Thanh Đạm dịch.

[5] Montesquieu ,Tinh thần pháp luật, tr. 107, Nxb. Giáo dục, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn – Khoa Luật, Hà Nội, 1996.

[6] Montesquieu, Tinh thần pháp luật tr. 110, Nxb. Giáo dục, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn – Khoa Luật, Hà Nội, 1996.

[7] Jean – Jacquens Rousseau, Bàn về khế ước xã hội, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1992, tr.73, Thanh Đạm dịch.

[8] Montesquieu, Tinh thần pháp luật, đã dẫn, tr.105.

[9] Điều 66 Hiến pháp 1946 Nhật Bản.

[10] Điều 83 Hiến pháp năm 1992.

[11] http://www51.vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/12602/ dbqh-can-biet-lang-nghe-nhieu-kenh-thong-tin.html

[12] Điều 2 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997, được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 31/2001/QH10, ngày 25 tháng 11 năm 2001 của Quốc hội Khóa X, kỳ họp thứ 10.

[13] Điều 3 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, đã dẫn.

[14] Điều 9, khoản 5 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, có hiệu lực ngày 01 tháng 01 năm 2010.

[15] http://www51.vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/12602/ dbqh-can-biet-lang-nghe-nhieu-kenh-thong-tin.html

[16] Điểm a, khoản 2, Điều 8, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, đã dẫn.

[17] Điểm c, khoản 2, Điều 8, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, đã dẫn.

[18] Điều 85 Hiến pháp năm1992.

[19] http://thitruongvietnam.com.vn/gpmaster.gp-media. thi-truong-viet-nam.gplist.11.gpopen.59172.gpside. 1. de-xuat-giam-thanh-vien-chinh-phu-trong-quoc-hoi. asmx

[20] Quyền kiểm tra, giám sát của đại biểu Quốc hội được quy định tại Điều 98, Hiến pháp năm 1992.

[21] Chức năng giám sát tối cao của Quốc hội được quy định tại Điều 83, Hiến pháp năm 1992.

SOURCE: TẠP CHÍ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT, SỐ THÁNG 5/2011

ĐỌC CÁC BÀI VIẾT CÙNG TÁC GIẢ TẠI ĐÂY

Advertisements

Gửi phản hồi

Học luật để biết luật, hiểu luật, vận dụng luật và hoàn thiện luật
%d bloggers like this: