Bạn sinh ra là một nguyên bản. Đừng chết đi như một bản sao (Khuyết danh)

CƠ QUAN BẢO VỆ HIẾN PHÁP THEO QUY ĐỊNH CỦA DỰ THẢO SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992

THS. PHẠM QUÝ ĐẠT – Trung tâm Luật So sánh – ĐH Luật Hà Nội

1. Khái quát về chế độ bảo hiến

1.1 Khái niệm chế độ bảo hiến

Với tư cách là đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao, Hiến pháp cần có sự tuân thủ một cách nghiêm ngặt của mọi chủ thể trong xã hội, trong đó quan trọng nhất là các cơ quan nhà nước. Với mục đích chống lại sự vi phạm các quy định của Hiến pháp, làm thay đổi những nội dung hoặc không thi hành các quy định về mặt nội dung cũng như tinh thần của Hiến pháp, các nhà nước có hiến pháp thành văn đã có quy định cụ thể để bảo vệ hiến pháp. Chế định này được gọi là chế định bảo hiến.

Bảo hiến[1] (bảo vệ hiến pháp) về ý nghĩa cốt lõi được hiểu là kiểm soát tính hợp hiến các đạo luật. Tuy nhiên, nếu hiểu bảo hiến chỉ là kiểm soát hiến tính của các đạo luật là một cách hiểu khá chật hẹp. Thực tiễn của chế độ bảo hiến các nước cho thấy, các định chế bảo hiến được sinh ra không đơn thuần chỉ là kiểm soát tính hợp hiến của hành vi lập pháp. Chẳng hạn Toà án Hiến pháp ở nhiều quốc gia Châu Âu bên cạnh việc kiểm soát tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội còn thực hiện nhiều chức năng khác để bảo vệ nội dung và tinh thần của hiến pháp như giải quyết tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp, giữa liên bang và tiểu bang, giữa trung ương và địa phương; kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của tổng thống cũng như các quan chức hành pháp; giải quyết tranh chấp về kết quả bầu cử… Toà án ở Mỹ – một định chế bảo hiến cũng không đơn thuần chỉ kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của Quốc hội, mà còn của Tổng thống và của các cơ quan hành pháp… Nhìn chung vì các đạo luật phụ thuộc trực tiếp vào hiến pháp nên bảo hiến cơ bản là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật nhưng đó không phải là tất cả. Bảo hiến được hiểu theo nghĩa bao trùm hơn là kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của các định chế chính trị được ấn định trong hiến pháp[2].

1.2 Chủ thể bảo hiến

Thời kỳ đầu của nền lập hiến thế giới, người ta quan niệm cơ quan dân cử ở vào vị thế thuận lợi nhất để bảo vệ hiến pháp. Do đó, ý tưởng trao quyền bảo hiến cho cơ quan chính trị được hình thành. Theo đó, thẩm quyền bảo hiến có thể được trao cho một hội nghị dân cử, một uỷ ban của Quốc hội, hoặc một trong hai viện của Quốc hội. Ở một số nước trước đây có ứng dụng mô hình bảo hiến bằng cơ quan chính trị thì thông thường cơ quan bảo hiến đó là cơ quan lập hiến. Tuy nhiên các nước đó có phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp. Cơ quan đã làm ra hiến pháp được quan niệm là cơ quan ở vị trí thuận lơi để giải thích ý nghĩa của hiến pháp và biết được khi nào hiến pháp bị vị phạm, đồng thời nó lại ở vị thế cao hơn cơ quan lập pháp.

Thực ra, những lập luận về việc trao thẩm quyền bảo hiến cho một cơ quan chính trị dân cử đã sớm trở nên lỗi thời và con đường bảo hiến bằng cơ quan chính trị đã không được áp dụng phổ biến trên thế giới. Lý luận hiến pháp học phân tích rằng cơ quan chính trị có khuynh hướng xem xét vấn đề trên khía cạnh chính trị hơn là pháp lý. Là một cơ quan chính trị, sự kiểm soát dễ sai lạc vì cơ quan này nghĩ nhiều đến lợi ích của đạo luật, tính chất “hợp thời” cũng như giá trị thực tiễn của đạo luật đó hơn là kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật[3]. Cơ quan bảo hiến mang tính chính trị thường chỉ thẩm định giá trị pháp lý bị tố cáo là bất hợp hiến, theo một quan điểm hoàn toàn chính trị. Hoạt động kiểm soát tính hợp hiến của pháp luật là một hoạt động nghiệp vụ và phải hoàn toàn mang tính pháp lý. Có nhiều quan điểm cho rằng đây là một hoạt động nghiệp vụ mang tính tư pháp, thuộc thẩm quyền của các vị thẩm phán chuyên nghiệp. Hơn nữa, việc trao cho ngành tư pháp chức năng bảo hiến là phù hợp với tính chất quyền lực của quyền tư pháp – một nhánh quyền lực có những khác biệt với nhánh lập pháp và hành pháp.

Lập pháp và hành pháp là những nhánh quyền lực mạnh và do đó dễ có nguy cơ lạm quyền. Lập pháp có quyền ấn định cách hành xử của cả xã hội. Hành pháp hàng ngày, hàng giờ tác động vào đời sống của con người, hay nói như Hegel là hành pháp “ quan hệ một cách trực tiếp hơn với cái đặc thù trong xã hội công dân và thực hiện lợi ích phổ biến ở bên trong những mục đích đặc thù đó”[4]. Hamiton nhận xét rằng: “Ngành hành pháp không những có quyền phân phối các vinh dự mà lại có quyền sử dụng vũ lực. Ngành lập pháp không những kiểm soát tài chính mà lại còn có quyền quy định các luật lệ chi phối sự sinh hoạt của các công dân.”[5] Chính những ưu thế này của lập pháp và hành pháp tạo cho chúng dễ có nguy cơ lạm quyền, xâm phạm đến các quyền của con người được Hiến pháp ghi nhận.

Khác với lập pháp và hành pháp, tư pháp lại là một nhánh quyền lực yếu hơn so với lập pháp, hành pháp. Hamiton cũng lập luận rằng: “Ngành tư pháp, trái lại, không có quyền sử dụng vũ lực hoặc quyền kiểm soát tài chính, không có quyền chi phối tài sản lẫn sức mạnh của xã hội, và cũng không có một quyền quyết định tích cực nào cả. Có thể nói được rằng là ngành tư pháp vừa không có lực lượng lại vừa không có ý chí, mà chỉ có trí phán đoán mà thôi, và cần phải dựa trên sự trợ tá của ngành hành pháp mới có thể thi hành được quyết định của trí phán đoán mình”[6]. Chính vì vậy, tư pháp ít có nguy cơ lạm quyền và cũng ít có khả năng xâm phạm đến các quyền của con người được ghi nhận trong Hiến pháp.

Hơn nữa, trong một chế độ dân chủ thừa nhận sự phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì nhánh tư pháp được thiết kế độc lập có trách nhiệm bảo vệ hiến pháp với tư cách là đạo luật tối cao của một đất nước, bảo vệ tự do dân chủ bằng cách chống lại sự tập trung quyền lực vào nhà nước. Nhà ngoại giao Susan – Đại sứ quán Mỹ tại Việt Nam cho rằng: “Giới hạn quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền cá nhân sẽ không có ý nghĩa gì nếu không có những định chế kìm chế quyền lực của đa số. Do đó, tư pháp là một công cụ hữu hiểu để bảo vệ quyền của thiểu số trong khi hai nhánh quyền lực còn lại lại phúc đáp cho đa số.”[7]

Lý thuyết về bảo hiến thường chia các mô hình bảo hiến bằng cơ quan tư pháp thành hai mô hình cơ bản là: mô hình bảo hiến phi tập trung hoá với đại diện tiêu biểu là Mỹ; và mô hình bảo hiến tập trung hoá với đại diện tiêu biểu là Đức. Vấn đề khó nhất hiện nay là chọn lựa mô hình bảo hiến nào cho phù hợp với điều kiện chính trị – pháp lý của Việt Nam. Có nhiều phương án được đưa ra: một là, Quốc hội lập ủy ban kiểm tra, giám sát trực thuộc Quốc hội; hai là trao quyền bảo vệ Hiến pháp cho Tòa án Tối cao; ba là hình thành tòa án Hiến pháp độc lập.

Nhiều chuyên gia cho rằng cần phải tiến tới thiết lập tòa án Hiến pháp độc lập, đó là phương án triệt để. Theo ý kiến của PGS.TS Trương Đắc Linh (Trường ĐH Luật Thành phố Hồ Chí Minh) thì “Tòa án hiến pháp phán quyết về các vi phạm hiến pháp theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp. Tính độc lập ấy sẽ đảm bảo tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp”[8]. Tuy nhiên, lựa chọn mô hình này dường như khó khả thi trong điều kiện hiện nay bởi nó mới và sẽ “đụng” phải vai trò “cơ quan quyền lực cao nhất” của Quốc hội. Do đó, hai phương án còn lại có thể được xem là khả dĩ hơn, dù bản thân chúng lại tồn tại nhiều bất cập. Chẳng hạn, nếu áp dụng phương án một thì các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn chỉ do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến. Và theo PGS.TS Trương Đắc Linh cho rằng: “Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát chính mình là cần thiết nhưng thực tế đã chỉ rằng sự tự kiểm tra, giám sát ấy không phải bao giờ cũng khách quan. Phương án này chỉ có tính chất nửa vời”.

Với phương án trao quyền phán quyết về các hành vi vi hiến cho Tòa án Tối cao, nhiều chuyên gia cũng nghi ngại không ổn bởi sự quá tải và chất lượng xét xử ở cơ quan này hiện nay. TS Nguyễn Ngọc Điện (Trường ĐH Kinh tế Luật TP.HCM) cho rằng: “Chức năng xét xử trong lĩnh vực tư pháp còn chưa được làm tròn; việc đảm nhận thêm chức năng bảo hiến là không hợp lý”[9].

2. Hội đồng Hiến pháp theo quy định của Dự thảo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2013)

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam, cơ chế bảo hiến được quy định cụ thể và cơ quan bảo vệ Hiến pháp được ghi nhận ngay trong Hiến pháp. Điều này thể hiện sự thay đổi rất lớn trong quan điểm và cách nhìn của cơ quan lập hiến về vấn đề bảo vệ Hiến pháp, đạo luật cơ bản của nhà nước – đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất của quốc gia. PGS.TS Trương Đắc Linh khẳng định rằng để bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp phải có cơ chế phán quyết các vi phạm hiến pháp của các cơ quan quyền lực nhà nước. “Nếu không có cơ chế phán quyết các vi phạm Hiến pháp thì có Hiến pháp cũng như không”. Cũng theo PGS.TS Trương Đắc Linh, xét ở góc độ rộng của cơ chế bảo hiến, Hiến pháp hiện hành đã giao cho nhiều cơ quan từ trung ương đến địa phương đều có thẩm quyền bảo đảm thi hành Hiến pháp, kiểm tra, giám sát và xử lý các văn bản pháp luật trái Hiến pháp. Tuy nhiên, hiệu quả của cơ chế này chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, giống như tình trạng “lắm sãi không ai đóng cửa chùa” vậy. Biểu hiện rõ nhất là từ trước đến nay chưa có cơ quan nhà nước nào ở Trung ương cũng như địa phương, kể cả Quốc hội, đưa ra phán quyết với văn bản pháp luật vi hiến bởi đây không phải là chức năng chủ yếu của những cơ quan này[10].

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 120 Chương X Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2013, cơ quan bảo vệ Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có tên là Hội đồng Hiến pháp. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan nhà nước do Quốc hội thành lập, làm việc theo chế độ tập thể. Cơ cấu tổ chức gồm Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên.

Cũng Điều 120 Dự thảo Hiến pháp 1992, sửa đổi 2013 quy định về chức năng và thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp. Theo đó, Hội đồng Hiến pháp có chức năng kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Ngoài ra, Hội đồng Hiến pháp có thẩm quyền kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của mình khi phát hiện có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn. Đây là chức năng và thẩm quyền nổi bất của Hội đồng Hiến pháp được quy định trong khoản 2 Điều 120. Quy định này có liên hệ mật thiết với Điều 75 của Dự thảo tức là nếu Hội đồng phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền ban hành vi phạm hiến pháp thì sẽ kiến nghị Quốc hội – là cơ quan cấp trên xem xét và sửa đổi (Khoản 1 Điều 75 Dự thảo); yêu cầu các chủ thể khác như Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ quốc hội…sửa đổi, bổ sung văn bản của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản pháp quy vi hiến. Cơ quan có thẩm quyền đó chỉ có thể là Quốc hội, thẩm quyền này của Quốc hội cũng đã được quy định rõ trong Khoản 10 Điều 75 Dự thảo.

Các vấn đề liên quan đến tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp được dẫn chiếu đến một đạo luật khác sẽ được xây dựng trong tương lai và được quy định tại khoản 3 của Điều 120 này của Dự thảo.

3. Một vài góp ý liên quan đến Hội đồng Hiến pháp theo quy định tại điều 120 Dự thảo Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2013

Thứ nhất, các quy định liên quan đến cơ quan bảo vệ Hiến pháp trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi 2013 là quá ít, chỉ gói gọn trong 1 điều luật với 3 khoản chưa nói lên vị trí, vai trò cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cũng như tầm quan trọng của cơ quan bảo vệ Hiến pháp. Với tư cách là cơ quan nhà nước thực hiện chức năng đặc biệt quan trọng là bảo vệ hiệu lực của Hiến pháp nhưng nếu chỉ quy định như vậy thì Hiến pháp khó lòng được bảo vệ trên thực tế. Cũng những quy định liên quan đến cơ quan bảo hiến theo mô hình Hội đồng Hiến pháp, theo Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp, những quy định liên quan đến Hội đồng bảo vệ Hiến pháp được quy định hẳn trong một chương là chương VII từ điều 56 đến điều 63 với những vấn đề hết sức cơ bản trước khi được dẫn chiếu đến một đạo luật về tổ chức cụ thể.

Thứ hai, về tên gọi của Hội đồng. Cơ quan bảo vệ Hiến pháp phải có tên gọi rõ ràng, thông qua tên gọi sẽ giúp hiểu ngay chức năng, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan này. Theo quy định tại khoản 1 Điều 120 của Dự thảo, cơ quan bảo vệ Hiến pháp của Việt Nam có tên gọi là Hội đồng Hiến pháp, tên gọi này chưa nói lên được nhiều điều, nó chỉ thể hiện đây là cơ quan nhà nước, có chế độ làm việc tập thể còn chức năng, nhiệm vụ là gì vẫn chưa được rõ ràng, chỉ biết rằng Hội đồng này sẽ thực hiện chức năng, nhiệm vụ gì đó có liên quan đến Hiến pháp. Theo quy định của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi 2013, chúng ta lựa chọn mô hình bảo hiến tập trung hóa gần giống với mô hình của cơ quan bảo hiến của Cộng hòa Pháp nhưng cũng nên quy định tên gọi cụ thể hơn, chẳng hạn như Hội đồng bảo vệ Hiến pháp.

Thứ ba, theo quy định tại khoản 1 Điều 120 Dự thảo Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2013, Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc Hội thành lập tức là phụ thuộc về mặt tổ chức và hoạt động. Theo quan điểm của nhiều học giả, cơ quan bảo vệ Hiến pháp phải đáp ứng được hai điều kiện đó là có tính độc lập và có tính tài phán. Quy định về cơ quan bảo vệ Hiến pháp như vậy của Dự thảo chưa thực sự hợp lý vì việc thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của Hội đồng hiến pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan đã thành lập ra mình ban hành sẽ không đảm bảo được tính khách quan và độc lập của cơ quan bảo vệ hiến pháp. Sự “có mặt” của một cơ quan bảo vệ Hiến pháp là cần thiết cho sự đồng bộ của hệ thống pháp luật và bảo vệ tối đa các quyền con người, công lý trong xã hội. Tuy nhiên, một vấn đề không kém quan trọng là đặt cơ quan bảo hiến đó ở đâu để việc kiểm soát thực hiện Hiến pháp được “trọn vẹn”, không bị tác động. Ủy viên Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam Phạm Thị Mỹ Lệ nhận thấy, thành lập Hội đồng Hiến pháp là rất cần thiết cho việc “bảo vệ” tính pháp chế của hệ thống pháp luật bởi “thành lập một cơ quan Hội đồng Hiến pháp trực thuộc Quốc hội giữ vai trò là cơ quan kiểm tra, giám sát tính hợp hiến các văn bản luật sẽ không khả thi trên thực tế mà dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”[11]. Hội đồng Hiến pháp được thành lập bởi Quốc hội và hoạt động như một cơ quan tư vấn, giúp việc cho Quốc Hội về các vấn đề thuộc thẩm quyền (thẩm quyền bảo đảm tính hợp hiến khá giống với Ủy ban pháp luật của Quốc hội) mà không có thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp (tính tài phán) như tên gọi và ý nghĩa khi xây dựng cơ quan này, không có quyền đưa ra quyết định tuyên bố rằng một văn bản nào đó là vi hiến…với quy định này các cơ quan giúp việc cho Quốc Hội thêm cồng kềnh mà vẫn chưa thực sự hiệu quả. Mô hình cơ quan bảo hiến sẽ là vấn đề “nóng” khi dự thảo Hiến pháp sửa đổi được đưa ra lấy ý kiến nhân dân. Tuy nhiên, để đi đến một mô hình thực sự phù hợp với cơ chế, điều kiện của Việt Nam hiện nay thì cần nhiều nghiên cứu sâu hơn nữa, vẫn biết đây là quy định mới và cần một thời gian tồn tại “quá độ” nhưng khi mà Hội đồng Hiến pháp được thành lập mang ý nghĩa là một thiết chế độc lập (được quy định ở một Chương riêng biệt của Hiến pháp) nhưng thực tế lại không đạt được cả hai yếu tố là tính độc lập và tính tài phán của một cơ quan bảo vệ hiến pháp thì chắc chăn sẽ dẫn đến tình trạng dù tồn tại nhưng không thể hoạt động hiệu quả.

Thứ tư, về thành viên của hội đồng, khoản 1 Điều 120 Dự thảo quy định khá ít về các thành viên của hội đồng, chỉ gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên. Chưa nói đến vấn đề như điều thứ ba ở trên thì với tư cách là một cơ quan trực thuộc Quốc hội, các quy định liên quan đến thành viên Hội đồng Hiến pháp cũng phải được quy định cơ bản như những quy định liên quan đến tổ chức của Hội đồng dân tộc hay các Ủy ban của Quốc hội, trong khi đó Hi đồng Hiến pháp lại có một vị trí, vai trò và chức năng đặc biệt hơn cả. Các thành viên của Hội đồng gồm những ai? Số lượng thành viên là bao nhiêu và do ai hay cơ quan nào quyết định? Thành viên của Hội đồng có được kiêm nhiệm giữ các chức vụ khác không hay phải là thành viên chuyên trách? Hội đồng làm việc theo nhiệm kỳ của Quốc hội hay nhiệm kỳ như thế nào? Và nhiệm kỳ hoạt động của Hội đồng là nhiệm kỳ của Hội đồng hay nhiệm kỳ của từng thành viên trong Hội đồng? Những vấn đề cơ bản trên không nên “để dành”, cần phải được quy định cố định ngay trong Hiến pháp chứ không nên quy định ngay là dẫn chiếu đến một Đạo luật tổ chức tại Khoản 3 Điều 120 như trong dự thảo. Bởi xây dựng, soạn thảo, ban hành và sửa đổi Luật thì dễ nhưng nếu làm điều tương tự đối với Hiến pháp thì không hề dễ dàng chút nào.

Thứ năm, về chức năng và thẩm quyển của Hội đồng. Theo quy định tại khoản 2, Điều 120 Dự thảo có nêu chức năng của Hội đồng bảo hiến là kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành. Các chủ thể đó đã được liệt kê và theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành[12] thì đó là những văn bản sau đây:

+ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

+ Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

+ Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

+ Nghị định của Chính phủ.

+ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

+ Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.

+ Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Theo quy định này, Hội đồng Hiến pháp với tư cách là cơ quan do Quốc Hội thành lập có quyền kiểm tra tính hợp hiến các văn bản của cả 3 cơ quan là lập pháp, hành pháp và tư pháp đều là các cơ quan ở cấp Trung Ương, cấp cao nhất trong bộ máy nhà nước, tức là Hội đồng Hiến pháp sẽ thay mặt Quốc hội – cơ quan lập hiến thực hiện chức năng đảm bảo hiệu lực của Hiến pháp trước nguy cơ vi phạm của các chủ thể quyền lực khác, quy định này liệu có đảm bảo được tính khách quan và độc lập của Hội đồng hay không vì ngay cả các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội cũng là đối tượng để Hội đồng kiểm tra tính hợp hiến.

Ngoài những văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền trên ban hành, cũng theo quy định tại Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn có những văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể khác ban hành mà không được Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến, trong đó có cả các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân (Nghị quyết), Ủy ban nhân dân (Quyết định, chỉ thị) ban hành. Cũng theo quy định ngay tại Điều 116 của Dự thảo, tại khoản 1 đã ghi nhận Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương. Như vậy, quy định tại khoản 1 Điều 116 và Khoản 2 Điều 120 Dự thảo chưa thống nhất, việc các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân không được Hội đồng hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến thì làm sao đảm bảo Hiến pháp được thi hành nghiêm túc ở các địa phương, thực trạng các địa phương ban hành các văn bản vi hiến tiếp tục không được khắc phục so với thời gian trước đây. Ở các quốc gia có tồn tại cơ quan bảo vệ Hiến pháp, cơ quan này chỉ kiểm tra tính hợp hiến của rất ít các văn bản quy phạm pháp luật, chủ yếu là các đạo Luật về tổ chức (văn bản bắt buộc) và các đạo luật khác nếu có đề nghị của những cá nhân có thẩm quyền hoặc trong một vụ việc cụ thể thì văn bản có liên quan sẽ được cơ quan bảo vệ Hién pháp xem xét tính hợp hiến. Với quy định này, Hội đồng Hiến pháp của Việt Nam sẽ kiểm tra tính hợp hiến của rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật kể cả đó là văn bản luật hay văn bản dưới luật, điều này có thể sẽ dẫn đến tình trạng quá tải vì “ôm đồm” của Hội đồng và sẽ hoạt động kém hiệu quả. Tuy nhiên, xuất phát từ thực trạng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nước ta hiện nay vi phạm các quy định của Hiến pháp không ít, cho dù đó là một đạo luật hay là một văn bản dưới luật…do đó cần phải được kiểm tra tính hợp hiến khi ban hành để làm cho những quy định này bị hủy bỏ. Điều quan trọng hơn cả là cần có quy định về nguyên tắc kiểm tra tính hợp hiến đối với các loại văn bản quy phạm pháp luật ngay trong Hiến pháp để làm cơ sở Hiến định mang tính định hướng cho các quy định chi tiết, cụ thể trong Đạo luật tổ chức và hoạt động của Hội đồng sau này.

Thứ sáu, thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp theo quy định của Dự thảo là kiểm tra tính hợp hiến sau khi văn bản đã được ban hành và chỉ kiến nghị hoặc đề nghị, yêu cầu các chủ thể có thẩm quyền ban hành nếu phát hiện có vi phạm Hiến pháp để sửa đổi hoặc bổ sung. Như vậy đây là cơ chế kiểm tra tính hợp hiến của văn bản sau khi văn bản đã có hiệu lực. Trong những năm vừa qua, Việt Nam được coi là quốc gia có tốc độ làm luật và ban hành luật nhanh và nhiều trên thế giới. Nguồn lực dành cho việc xây dựng và ban hành luật không phải là nhỏ, bao gồm cả nhân lực và vật lực. Nhưng nếu chúng ta ban hành một văn bản quy phạm pháp luật ra rồi mà văn bản đó lại bị tuyên bố là vi hiến bởi Hội đồng Hiến pháp thì văn bản đó coi như không đạt được mục đích ban hành, bắt buộc chúng ta phải làm lại, xây dựng lại và sẽ lại gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực đã “đầu tư” ban đầu. Tất nhiên trên thế giới vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau cho rằng nên kiểm tra tình hợp hiến của văn bản trước hay sau khi đã ban hành. Có quan điểm cho rằng nếu tiến hành kiểm tra tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật trước thì đã can thiệp quá sâu vào quá trình ban hành các văn bản pháp quy mà cụ thể là can thiệp vào quá trình làm luật, ảnh hưởng đến quyền lập pháp của cơ quan thực hiện quyền này. Thiết nghĩ, việc kiểm tra tính hợp hiến của văn bản pháp quy trước hay sau khi ban hành cần phải được nghiên cứu và cân nhắc mọi mặt thật kỹ trước khi chính thức quy định vào Hiến pháp.

Quy định kiểm tra tính hợp hiến của Điều ước quốc tế tại khoản 2 Điều 120 Dự thảo là cơ chế kiểm tra trước khi chủ thể có thẩm quyền ký kết nhân danh Nhà nước Việt Nam như vậy là chưa thật sự đầy đủ. Theo quy định tại Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của Việt Nam năm 2005 : “Ký kết là những hành vi pháp lý do người hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, bao gồm đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt điều ước quốc tế hoặc trao đổi văn kiện tạo thành điều ước quốc tế và phê chuẩn là hành vi pháp lý do Quốc hội hoặc Chủ tịch nước thực hiện để chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đã ký đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”[13]. Quy định như vậy có nghĩa là hành vi ký kết Điều ước quốc tế bao gồm cả hoạt động phê chuẩn và cơ quan hoặc người có thẩm quyền thực hiện các hành vi này chính là Quốc hội hoặc Chủ tịch nước. Với hành vi này, việc phê chuẩn của Quốc hội hoặc Chủ tịch nước sẽ làm cho Việt Nam chính thức chịu sự ràng buộc về mặt pháp lý đối với Điều ước quốc tế đã ký kết, do đó để đảm bảo Điều ước quốc tế đó không trái với các quy định của Hiến pháp Việt Nam và có khả năng thực thi trên thực tiễn thì cần phải có hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp, quy định như vậy là hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế quy định có một hành vi nữa cũng dẫn đến sự ràng buộc về mặt pháp lý của Việt Nam đối với một Điều ước quốc tế đó là hành vi gia nhập Điều ước quốc tế. Hành vi gia nhập theo quy định của Luật này được thực hiện bởi Quốc hội, Chủ tịch nước hoặc Chính phủ để chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế nhiều bên đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong trường hợp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không ký kết điều ước quốc tế đó, không phụ thuộc vào việc điều ước quốc tế này đã có hiệu lực hay chưa có hiệu lực[14]. Nếu Điều ước quốc tế này không được kiểm tra tính hợp hiến bởi cơ quan bảo hiến trước khi được các chủ thể có thẩm quyền thực hiện hành vi gia nhập thì sẽ rất dễ xảy ra tình trạng quy định của Điều ước quốc tế trái với quy định của hiến pháp và sẽ không thể thực thi Điều ước đó trên thực tế. Do đó, phải quy định thêm cho cơ quan bảo vệ hiến pháp cả quyền kiểm tra tính hợp hiến trước khi thực hiện hành vi gia nhập Điều ước quốc tế.

Thứ bảy, về chức năng giải thích Hiến pháp. Theo quy định của Dự thảo tại Điều 79 (sửa đổi, bổ sung Điều 91 Hiến pháp 1992) chức năng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh tiếp tục được trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chức năng này thực chất nên trao cho cơ quan bảo vệ Hiến pháp, bởi chỉ có cơ quan bảo vệ Hiến pháp mới giải thích Hiến pháp dựa trên tinh thần của Hiến pháp. Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, thuộc quyền lập pháp, không nên và không thể giao thêm thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp, trong đó có giải thích chính thức Hiến pháp là một phương thức bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu nhất[15].

Thứ tám, về quy định liên quan đến quyền con người và quyền cơ bản của công dân. Dự thảo hiến pháp đã bổ sung nhiều yếu tố về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Hiến pháp ghi nhận 16 quyền con người, kể cả của người nước ngoài và người không có quốc tịch. Tuy nhiên, trong Dự thảo chỉ quy định những quyền này được Nhà nước và xã hội thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ, đảm đảm theo Hiến pháp và pháp luật (Điều 15 khoản 1 Dự thảo) chứ chưa có cơ chế bảo vệ và bảo đảm cụ thể. Thực tế những quyền công dân và quyền con người rất dễ bị xâm phạm và khi bị xâm phạm rồi lại không thể khiếu kiện hoặc công dân không biết gửi đơn kiện đến cơ quan hay cá nhân nào. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân theo Điều 74 Hiến pháp hiện hành và Điều 31 Dự thảo hiến pháp được quy định chủ yếu thể hiện quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước của công dân chứ không liên quan đến những khiếu nại hay tố cáo hành vi xâm phạm đến các quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp. Do đó, nên trao quyền cho Hội đồng Hiến pháp với tư cách là cơ quan bảo vệ Hiến pháp thực hiện cả chức năng giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyền công dân, quyền con người để đảm bảo và bảo vệ những quyền này được thi hành theo đúng tinh thần mà Hiến pháp hướng đến và quy định.

Tóm lại, việc tìm ra mô hình cơ quan bảo vệ hiến pháp phù hợp với thể chế chính trị và điều kiện cụ thể của nước ta là một bài toán khó, sẽ còn nhiều vấn đề liên quan cần phải được thảo luận và nghiên cứu chuyên sâu hơn nữa trong thời gian tới nhằm hoàn thiện vấn đề này. Tuy nhiên, bài toán khó không có nghĩa là không có lời giải, điều quan trọng là giải bài toán này như thế nào cho phù hợp với bối cảnh chính trị và pháp lý của đất nước hiện nay mới là điều quan trọng. Cơ quan bảo vệ hiến pháp ở nước ta dù theo mô hình nào cũng nên được xây dựng với những thẩm quyền sau: giải thích Hiến pháp; kiểm tra, giám sát để đảm bảo tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hay gia nhập; đảm bảo các quyền con người, quyền công dân nêu trong Hiến pháp được thực hiện đầy đủ, giải quyết các khiếu kiện của công dân đối với hành vi xâm phạm quyền công dân của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền; giải quyết những xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, giữa cơ quan trung ương với địa phương.


[1] Bảo hiến trong tiếng Anh là Judicial review.

[2] Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam – Khoa Luật Đại học Quốc gia, NXB Đại học Quốc gia, năm 2006.

[3] Nguyễn Văn Bông. Luật hiến pháp và chính trị học. Sài gòn, 1967, tr.68

[4] C.Mác-Ph.Ăngghen. Toàn tập,Tập 1.NXB Chính trị quốc gia,H, 1995,tr367.

[5] Hamiton, Jay and Madison: The federalis papers/ On the Consitution,Copyright,1954 by The Liberal art Press , Inc, No80.

[6] Sđd 5, No80.

[7] Susan Sullivan Lagon. The role of the independent judiciary.http://usembassy.state.gov/vietnam/

[8] http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/TT_TINLAPPHAP/View_Detail.aspx?ItemID=303

[9] Sđd 8.

[10] Sđd 8.

[11] http://moj.gov.vn/hienphap1992 – Cổng thông tin điện tử BTP – Tổng kết thi hành và nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

[12] Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

[13] Điều 2 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005.

[14] Sđd 13

[15] Trần Ngọc Đường, Đổi mới căn bản về nhận thực cũng như tổ chức thực hiện việc giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 119 thang 3/2008.

SOURCE: TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 6/2013, TR 26-33

VIỆC SỬ DỤNG BÀI VIẾT VÀO MỤC ĐÍCH THƯƠNG MẠI PHẢI ĐƯỢC SỰ ĐỒNG Ý CỦA TÁC GIẢ

Advertisements

Gửi phản hồi

Học luật để biết luật, hiểu luật, vận dụng luật và hoàn thiện luật
%d bloggers like this: